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【針對釋字第717號解釋退休給與的公保優存之分析】 20160719發布 20180427更新
一、717號解釋主文要旨：
司法院釋字第717號 ： 民國103年02月19日
解 釋 文：
銓敘部中華民國九十五年一月十七日增訂發布、同年二月十六日施行之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（已廢止）第三點之一第一項至第三項、第七項及第八項、教育部九十五年一月二十七日增訂發布、同年二月十六日施行之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點（已廢止）第三點之一第一項至第三項、第七項及第八項，有關以支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限一定百分比之方式，減少其公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，尚無涉禁止法律溯及既往之原則。上開規定生效前退休或在職之公務人員及學校教職員對於原定之優惠存款利息，固有值得保護之信賴利益，惟上開規定之變動確有公益之考量，且衡酌其所欲達成之公益及退休或在職公教人員應受保護之信賴利益，上開規定所採措施尚未逾越必要合理之程度，未違反信賴保護原則及比例原則。
此解釋文及說明（略）的要旨在於解釋公保優存為「預期性利益」，是行政命令，且二年換約，為避免國家財政預算排擠之公益考量，且採措施尚未逾越必要合理之程度，未違反信賴保護原則及比例原則。
二、分析及大法官協同意見書的不同意見
公保優存並非僅是預期利益或是國家之福利恩給，而應該從勞雇關係契約的債權來解釋。但103年的717號解釋文，卻迴避此點論據，而僅從漸遭揚棄之舊時代觀點的國家絕對權利關係著眼，顯不符現代的國家與人民的對等關係。
十八趴優存雖是行政命令，但它是在受雇員工依約受雇時（或之前）已經訂，優存給付已構成雇用契約退休給予約定的一部份。優存利率固定為18%，已無關市場利率變動，而具有保險年金性質。依司法院大法官解釋，早已明白指出：「優惠存款是在年金制度未建立前之過渡措施」，已敘明優惠存款具有年金的代位性質(司法院釋字第280號解釋參照）。因此，優惠存款具有分期給予保險養老年金的意涵。
此優存行政命令如有變動，對退休給予有不利於受雇者之約定時，亦應自修訂後之新年資起生效。兩年換約一次，只是運作程序，只要當事人要續存，臺銀就必須接受，並無權變更退休給與內容。
如果受雇者已依契約完成勞務給付時，雇主亦應依契約給予薪酬（包含即時薪資及延時的退休給付）。此延時薪酬雖尚未完成給付（即受雇者的包含公保優存的退休金），但雙方法律事實的債權關係已經確立，此退休金之財產權已屬受雇者所有。
此退休給予已屬受雇者之債權，債務人為政府雇主，而非為國家授益福利或僅惟受雇員工預期利益的信賴保護問題。
依據憲法第15條：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」
因此，恣意剝奪受雇者之財產權，已實質構成違憲。
另依憲法第23條：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制。」
詳加細究，剝奪受雇者退休給與之優存所得財產權，並非為：防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者，故亦不得以法律限制。以虛假的國家財政困難，剝奪受雇者退休給與，並非增進公共利益之充分與必要條件。事實上，國家稅收已經連續五年，超收五千多億以上。釋字第717號解釋文以：「上開規定之變動確有公益之考量」，既非事實又違背法理，無法自圓其說。
是故，釋字第717解釋，係以授益行政、預期利益信賴保護及不溯既往來解釋，並未從勞雇契約觀點，將來如有政府員工再提訴訟與釋憲，仍極有可能再被翻案。
再依憲法第24條：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求賠償。」
未來，針對設計及執行減少公職員工既有年資退休給付之公務員，包含民選首長及政務官，均應追究其依法律受懲戒、刑事及民事責任。財產權受損害之政府受雇員工，並應依法向國家請求賠償。
法朗哥補充說明：
一般勞工受雇者之退休給付（包含勞退及勞保），均無限制採計工作年資，亦無所得替代率之限制。因此，單對公職受雇員工勞雇契約，以所得替代率限制退休給付，包含減少優存給付，已違反憲法公平對待原則。
尤其在受雇員工完成勞務給付之後，才以事後的所得替代率設限，以期減少給付，不但違背符契約原則，更違反政府行政應遵守的誠實信用原則。（行政程序法第8條參照）
附註：
釋字第717號解釋協同意見書（摘要） 大法官 黃茂榮
壹、公務員之任用關係為契約關係
貳、與待遇有關之行政法規
參、勞工或公教人員的待遇
肆、退休給付之內容
伍、公保養老給付優惠存款利息之法律性質
就公保養老給付優惠存款利息之法律性質，本號解釋否認其權利地位，認其僅是退休公教人員因退休而取得之不具權利地位的利益，或僅是一種期待利益，從而認為可降低其應享有之法律或憲法保障。
陸、調降利息補貼即是調降退休給付
按利息為存款數額乘以利率之積。所以調低存款金額或利率皆可達到降低利息補貼的結果。後來以立法的方式，透過退休所得比率上限的規定，限制退休公教人員之退休所得。
由上引規定可見，退休公務人員之退休所得，不但由退休金及公保養老給付優惠存款每月利息構成，而且在設定退休所得比率上限的限制下，公保養老給付優惠存款每月利息，受退休金之數額的制約。二者實際上有消長關係。是故，事後關於退休給付之法規，如有溯及適用之變更，除應有正當理由（例如情事變更）外，對退休公教人員之信賴，並應權衡國家財政能力及退休公教人員之生活需要，給予適當之保護。當認為退休公教人員就退休金給付有請求權的情形，不適合認為退休公務人員就公保養老給付優惠存款每月利息，僅享有不具權利地位之利益，或僅是一種期待利益，從而可降低其應享有之法律或憲法保障。
柒、退休給付標準之事後變更
捌、退休給付標準之法令變更及其溯及適用
是故，與債之給付範圍有關之法令如有變更，如適用於在變更前已發生之債，因其關於發生之法律事實完成於法令變更前，所以是真正的溯及適用。原則上應為憲法所禁止。如適用於在法令變更後才發生之債，且其要件事實全部發生在法令變更後者，無溯及適用的情事。
退休給付以退休為其發生之要件事實，而在退休時，因勞務債務人（公教人員）已完全履行其債務，所以其對待給付中之退休給付債權的範圍基本上應已確定下來。可能保留之調整事由，應限於通貨膨脹及情事變更的因素，而不應該包含：在退休之要件事實完成後，關於退休給付之法令有不利於公教人員之變更。
通貨膨脹的常態發展趨勢，除非國家遭遇緊急危難（憲法第二十三條），其調整原則上只能作有利於公教人員之調整。不利的調整，不可輕易嘗試。否則，民心士氣將會受到難以逆料之衝擊。
玖、退休給付之財務規劃
拾、變更退休給付標準之正當法律依據
退休給付既屬退休公教人員對於國家機關之債權，影響其給付數額之標準的變更，自需有法律基於正當事由，賦予形成權，始得由債之當事人的一方（國家機關）單方加以變更。如以支付能力為理由，這是破產或破產上和解之理由。其次，可能之理由為情事變更。
關於債之權利事項，首先應依契約原則調整，當事人之任何一方並不得片面改變，只有在有情事變更為其基礎時，始得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果（註六）
然因受該情事變更影響之退休公教人員優惠存款利息的調整案件眾多，是否適宜皆循民法第二百二十七條之二所定，以司法的方法，由當事人聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果？因為以有限司法資源審理大量同質案件，不但顯不經濟，而且其裁量結果亦容易發生不一致的情形，所以可能必須另尋其他解決途徑。
拾壹、立法調整給付關係與利益權衡
溯及適用之論據：退休公教人員之退休給付雖屬契約之履行，但由於市場利率大幅降低，引起之利息補貼的巨幅增加，本來屬於民法第二百二十七條之二所定，得聲請法院增、減給付之情事變更，且其調整之結果，向將來適用於過去已發生，但尚待履行之退休給付，在此意義下，有溯及適用的效力。是故，當基於大量案件之調整的需要，不由司法機關逐案，而由立法機關以立法的方式通案調整時，自亦當容許例外賦予溯及效力，適用於過去已發生，而尚待履行之退休給付債權。惟其立法之調整，仍應斟酌該條規定之意旨，妥適權衡國庫與退休公教人員之利益，制定相關法律，調整優惠存款之利息補貼。
更新紀錄：
20161217更新：文字修正。
20180427更新：文字修正，增列釋字第280號解釋。
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