對515公教退休法立委釋憲聲請爭點題綱補充論述（二）

論述大綱               

(一)、退休金是勞務所得，遞延薪資，非「社會公共年金」。

(二)、系爭法規違反憲法對人民財產權及生存權之保障

(三)、系爭法規片面制定所得替代率限制，違反憲法對人民平等權保障

(四)、系爭法規片面剝奪人民財產權，並無憲法第23條之適用

(五)、系爭法規片面剝奪人民財產權，牴觸憲法第23條之比例原則。

(六)、系爭法規違反憲法對公務員制度性保障之規定

(七)、系爭法規違反憲法原則對法的安定性之維繫

　　1.違反信賴保護之憲法原則

　　2.違反法律不溯既往之憲法原則

(八)、系爭法規有多項法條涉及違憲事實之具體指摘

(九)、系爭法規立法過程疏漏，未見立法理由對合憲原則陳述

論述主文 

民國106年8月9日經總統華總一義字第10600095491號令制定公布之「公務人員退休資遣撫卹法」第4條、第7條、第18條、第36條、第37條、第38條、第39條等規定，及民國106年8月9日經總統華總一義字第 10600095501號號令制定公布之「公立學校教職員退休資遣撫卹條例」，第4條、第8條、第19條、第36條、第37條、第38條、第39條等規定。（以下簡稱「系爭法規」）涉及具體違憲事實之論述說明。

一、退休金是勞務所得，遞延薪資，非「社會公共年金」

　政府雇主以「年金改革」政策為名，而制定系爭法規取代原退休法律規定，減損政府員工退休金，其法理邏輯洵屬有誤。

　職業退休金（retirement pay）是員工服務一定年限後，符合退休條件時，雇主應給付的遲延工資，是員工勞務所得，也是雇主的給付責任。政府員工退休所得，包含：舊制（月）退休金、新制儲金（月）退休金、優惠存款利息、補償金及其他法定退休（退伍或除役）給與等，均為員工付出勞務所得，係依服務時法令約定為付出勞務之對價。退休法令中更明白規定，政府雇主應負最後支付保證責任。至於「社會公共年金」，則為社會福利或社會保險政策，政府可依財政狀況調整。無論各行各業的職業退休金，都是憲法所保障的工作契約與債權，工作財產權也是憲法所保障的基本人權。

二、系爭法規違反憲法對人民財產權及生存權之保障

　按憲法第十五條明定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」司法院大法官釋字第312號解釋，亦敘明公務人員之財產權應予以保障。

  我國司法實務上肯認退休金為「延期後付」之工資。(高等法院93年勞上字第29號判決，90勞上字第48號判決；最高法院92年台上字第2152號判決，91年台上字第1040號判決參照)。

  我國立法實務上，民進黨立法委員29人連署提案：「退休金是延遲給付的工資，這筆錢本來就是勞工的。」（立法院院總字第1121號、委員提案第13926號之立法院議案關係文書參照）。同樣肯認退休金是人民財產權。

　爰我國在司法與立法實務上，對員工退休金均採「遞延工資理論」，退休金性質係雇主僱用員工的營運成本，屬於工資之一種，僅其給付時點係至員工退休時始有請求權。故退休金為員工付出勞務對價，屬於受僱者財產權庸無疑義。

　司法院大法官解釋亦肯定公教人員依法領取退休金之權利，係受憲法第 15 條保障之財產權等基本權利。（釋字第187號，第433號，第730 號解釋參照）。系爭法規（公務人員退休資遣撫卹法）同法第82條亦明訂退休金得為夫妻財產制分配之財產權標的。同法69條亦對公務人員退休金財產權為特殊之保障。

　退休金為憲法第15條保障之財產權，此亦為對造所不爭點，並攸關退休員工之老年生存權。然系爭法規既嚴重違反憲法，侵害憲法對「核心基本權利」人民財產權及生存權之保障，違反憲法對「基本權利限制的限制」。

三、系爭法規片面制定所得替代率限制，違反憲法對人民平等權保障

　憲法對人民權利保障，有平等對待原則之適用（憲法第七條參照）。司法院大法官解釋已敘明對憲法第七條平等原則之保障（釋字第547號、第584號、第596號、第605號、第614號、第647號、第648號、第666號、第682號、第694號、第701號及第760解釋參照）。另依行政程序法也敘明行政行為受法律平等原則之拘束（行政程序法第4條、第6條參照）。

  按員工退休金既為本質上相同之事物，依憲法平等原則，應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇。政府對一般職工的退休金條例並無最高所得替代率限制（勞工退休金條例參照）。故政府雇主對本質上相同之政府員工退休金應為相同處理，自不得恣意為片面限制，另為其他職業退休金所無之所謂「最高所得替代率限制」。一般職工包含勞退及勞保的退休給付，均無工作年資採計上限之限制，也無最高所得替代率限制，更無荒謬的合計勞工退休金與勞保年金之所得，併計其所謂的「所得替代率上限」！

  另查，政府雇主假以OECD國家公共年金的平均所得替代率，與不同名目且刻意高估的軍公教退休金所得替代率比較，已犯法理邏輯謬誤。按OECD國家公布公共年金的所得替代率，其意在提供各國保障人民生活的適當給付水準參考，與勞務所得的退休金不同，且非用以限制退休金比率。

  再者，新制退撫基金是由公教人員在職時自提35%的退休金，非屬政府雇主負擔。原立法目的在強制員工從薪資提撥，以提高未來退休所得，增進老年退休生活安全。系爭法規更不應以職工自提35%的退休金部分，納入整體所得替代率限制，而造成高估所得替代率而惡意違憲剝奪人民財產權。另者，公教人員保險為職業保險，被保險人依規定繳納保費與取得保險金，其以養老年金發放，更不應納入所得替代率設限。系爭法規未予以排除，顯已惡意侵害人民之財產權。

  另者，軍公教政府員工三種職別，在職時工作或有差異，惟已有各種職務加給補足待遇，至於在退休後的生活處境，則無殊異。所新修軍公教退撫三法：（1）退撫基金提撥率相同，（2）雇主員工扣繳比例相同，（3）退撫基金管理機關相同。系爭法規所定退休所得替代率亦應相同，方為合理。然而，以軍職與公教最終所得替代率比較。在相同工作年資下的退休所得替代率，同為服務20年：公教員工為37.5%，軍職為55%（相差17.5%，差幅達46.67%）；同為服務25年：公教員工為45%，軍職為65%（相差20%，差幅達44.44%）；同為服務30年：公教員工為52.5%，軍職為75%（相差22.5%，差幅達42.86%）；同為服務35年：公教員工為60%，軍職為85 %（相差25%，差幅達41.67%）；同為服務40年：公教員工退休所得替代率為62.5%，軍職（士官）為95%（相差32.5%，差幅達52%）。相較於對公教員工退休所得之巨幅減損，顯然毫無理由。因退休後的生活處境無異，明顯有違憲法平等原則。

四、系爭法規片面剝奪人民財產權，並無憲法第23條之適用

  退休金為員工遞延薪資財產權，無涉重要公共利益。政府雇主並無國家財政困難，無基金破產問題，也無重大情事變更，故無憲法第23條對人民權利保障除外條款之適用。

  政府員工退休所得為政府雇主應負責債務，故系爭法規明定：政府雇主負最後支付保證責任。政府員工退休所得之法律關係僅存在與雇主之間，與他人無涉，更無關「公益」，係人民之工作財產權

  當前國家財政健全穩定，並無所稱財政困難。依財政部統計資料，自2004年至2017年，合計共稅收超徵達7,889億元，尤其自2014年起更連年超收，四年合計多達5,204億元，加上2018年超收698億元，五年政府稅收超徵約5,902億元。財政部108年1月10日公布107年全年稅收達2兆3,672億元，年增1,159億元，增幅達5.1%。近年來，稅收超徵規模鉅大，政府並據以規劃發給「財政紅利」，蔡英文在108年元旦談話亦表示：「稅收超預期」，行政院已擬出至少四大運用方向。國民旅遊暖冬補助將擴大推動，是「常態性旅遊補助」。由此可見，政府財政收入狀況良好，絕無所謂「國家財政不堪負擔」情形，亦無財政困難之「窮困抗辯」。近年政府對軍公教員工的退撫支出（含優存在內），不到總預算8%。依行政院主計總處統計，99年社會福利經費預算占政府總預算歲出之比例為19.0%，逐年增加至106年的24.1%，佔比最大。反之，屬於法定義務支出的退休撫卹支出比例，卻自99年的8.0%，逐年下降，已降至106年的7.1%。足証國家財政收支穩健，並無銓敘部所狡稱「國家財政困難」或所誆稱「排擠其他給付行政措施預算（如各項社會福利支出）」之情事，故無涉國家財政問題。

此外，財政部國庫署108年2月19日發布之「107年度中央政府債務基金之債務管理績效評估」亦載明：「因應當前財政狀況，政府賡續推動健全財政措施，財政收支結構逐步改善，收支差短持續縮減，債務規模獲得控制。近年中央政府總預算連同特別預算赤字占GDP比率，已從98年度金融海嘯高峰之3.4%，下降至107年度0.8%，107年底中央政府1年以上公共債務未償餘額預算數為新臺幣5兆5,233億元，占前3年度名目GDP平均數32.2%，較101年度高點36.2%，降低4個百分點，顯示政府債務逐步改善。107年度中央政府總預算歲入因執行情形良好，該年度原編列之「債務之舉借」1,267億元全數未執行。爰107年度債務比率將俟107年度歲入歲出決算確定後，可望進一步下降，債務未償餘額亦將同步下修。」益徵政府債務規模在控制範圍內且逐年降低，公教人員退休金並未使得政府負擔過度沉重無法償還之債務。

  政府退撫基金並無破產之理。新法以退撫基金將於2031年面臨破產為由，來調降已退休人員之全部退休所得。然而，退撫基金係儲金制，是預為提撥的履約準備金，而非債務人，並無破產問題。支付員工退休所得是政府雇主履行法律契約責任，即使退撫基金不足支應，政府雇主亦負最後支付責任，全額支付退撫基金。而且，舊制退休金與優存利息與新制退撫基金無涉，卻逕先被減損，更是「豈有此理」！

  反觀，性質為社會福利年金的農民健康保險、老農福利津貼與國民年金基金，始終都是收入少於支出，按其定義早已「破產」，但仍照常存在、照常給付，並無修法減少給付。非屬受雇員工退休金的勞保年金亦同，但政府亦未檢討修法。反而以調整參數假設，重新精算，瞬間減少五千餘億潛藏債務。

五、系爭法規片面剝奪人民財產權，牴觸憲法第23條權利保障條款比例原則。

  按行政行為應遵守法律比例原則（行政程序法第7條參照），行政處分及其所依法律之決定仍應有正當目的，且其手段作法與目的之達成間應具有合理關聯，始不違反憲法對財產權保障意旨（釋字第745號解釋參照）。

  政府員工退休所得之法律關係，僅存在與雇主之間，與他人無涉，但政府雇主卻以員工依法領取之退休所得將影響國家財政及為增進公共利益為由，重為減損之處分，肆意侵犯人民財產權等憲法保障權利，並無正當目的，其手段與目的並無合理實質關聯，不符憲法之比例原則。系爭法規第36條、第37條及附表三、第39條之規定違反憲法第23條之必要條件，亦不符法律比例原則，應屬無效。縱令考量所得替代率不高於現職者，亦應只對新進者適用（系爭法規第82條、第93條參照），且不應逾越必要程度，並應對其財產損失，予以合理補償。

  復以，政府「年改」慣引之德國職業保險公共年金改革為例，德國的改革極為緩和，公務員公共年金所得替代率調降3.25%，自2002年起共分8年（2002～2010）調整，每年僅調降0.4%。從75%逐年降為71.75%，8年8次只不過降低了3.25%。相較於我國政府以雇主身份剝奪員工職業退休金（並非職業保險年金），大刀一砍就從最高95%陡降至60%，共降低35%(以35年年資為例)。第一年就遽降20%，又再以10年遽降15%至60%，竟然遠低於德國公共年金之水準（德國公務員還有第三層年金-里斯特年金Riester-Rente），而此最終刪減比率是德國的10倍。更扯的是，德國政府員工的職業保險年金是100%由政府負擔，員工不用付半毛錢，而我國的政府員工還有自付35%的部份，也一併被剝奪。以我國公務員法的原生繼受國德國而言，兩者一脈同屬終身照顧制度，而我國政府的「年改」邏輯竟是如此胡作非為。據此，政府雇主所謂「改革」，不僅未具正當目的，手段比例也嚴重失衡！

  另依，臺綜院院長林建甫指出：提高基金報酬率，所有年改問題都可迎刃而解。依渠研究主權基金的心得，必須改變投資規則並組成國家級經營團隊，積極對外投資，可提高基金報酬率（105年8月7日中國時報報導https://www.chinatimes.com/opinion/20160807003724-262104?chdtv）。以過去三十年，全球約50個國家成立近百個主權基金都能達到平均報酬率高達13%，亦可佐證。按公務人員退撫基金由銓敘部經營管理，應檢討改進，提高經營績效以充裕財源，

  按政府雇主有多種能達成目的之方法，如：妥善營運退撫基金，減少政治干預，達成如國外退休基金績效，按經濟成長率提撥固定預算，提高提撥率，增加國營事業績效，減少不當施政浪費。都應選擇對員工權益損害最少之方法，然政府雇主卻便宜行事，採用對員工損害最大方法，以片面大幅減損退休金應有給付為之。不僅不具正當目的，其手段也嚴重失衡，違反憲法保障之「比例原則」。其非屬達成目的之最小侵害手段，且逾越必要程度，與憲法第23條規定牴觸。

六、系爭法規違反憲法對公務員制度性保障規定

  「制度性保障」在強化基本自由權利之保護作用。公務員法制度為憲法第18條保障「人民有服公職之權」之核心理念，受制度性之保障。我國憲法上，對公務人員基本權利「制度性保障」，包含：憲法第18條、第83條、憲法增修條文第6條等權利、職掌之明定，釋字第483號解釋：「對公務人員依法銓敘取得之官等俸級，非經公務員懲戒機關依法定程序之審議決定，不得降級或減俸，此乃憲法上服公職權利所受之制度性保障。」並敘明公務人員憲法「制度性保障」。

  公務員法制度屬憲法位階之客觀法原則規範性質，而有拘束立法、行政及司法之作用。立法者如制定或修正法律，侵害憲法所保障人民有服公職之權之核心領域而受制度性之保障者，該法律即屬牴觸憲法位階之客觀法原則規範，亦違反「憲法保留原則」。司法釋憲機關為維護憲法規範之最高性，及保護現法保障之人民服公職之權，以及守護由其衍生之公務員法制度之價值與重要功能，應即宣告該法律違憲。

憲法第83條至第89條更明定獨立考試權，以對公務員制度保障。系爭法規侵害退休公務人員權利，對政府員工退休給與基數內涵計算及十年遞減所得替代率上限與大幅遞減之規定，除違反憲法原則，亦違反公務員法制度之核心理念及價值，並嚴重損害其功能。違反憲法的制度性保障，有違憲法保留原則，洵屬違憲。

七、系爭法規違反憲法原則對法的安定性維繫

　按法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守（釋字第525號，第529號，第574號，第577號，第589號，第620號，第629號，第717號及第751號解釋參照）

（一）違反信賴保護憲法原則

  系爭法規違反法秩序之安定及誠信原則。1.法之安定及信賴保護原則為憲法法治國基本原則，為行政行為基本準則。行政行為應守誠實信用，並應保護人民正當合理之信賴。2為維繫法治國的信賴保護原則，憲法原則確立對人民權利保障。但新法施行並未適度排除或延緩適用，亦未採取其他合理補救措施，且其內容也未符合比例原則與平等原則。而是恣意、片面、立即與逐次剝奪人民權利。

  司法院大法官釋字第605號解釋亦闡明，對人民依舊法規已具備要件之利益，應予保障。「其因公益之必要修正法規之內容，如人民因信賴舊法規而有客觀上具體表現信賴之行為，並因法規修正，使其依舊法規已取得之權益，與依舊法規預期可以取得之利益受損害者，應針對人民該利益所受之損害，採取合理之補救措施，或訂定合理之過渡條款，俾減輕損害，以符憲法保障人民權利意旨。」，另釋字第620號解釋：「對於人民既存之有利法律地位，立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。惟如根據信賴保護原則有特別保護之必要者，立法者即有義務另定特別規定，以限制新法於生效後之適用範圍，例如明定過渡條款，於新法生效施行後，適度排除或延緩新法對之適用（本院釋字第五七七號解釋理由書參照），或採取其他合理之補救措施，如以法律明定新、舊法律應分段適用於同一構成要件事實等（八十五年十二月二十七日修正公布之勞動基準法增訂第八十四條之二規定參照），惟其內容仍應符合比例原則與平等原則。」（釋字第577號，第605號，第620號解釋參照）爰政府雇主應以誠實履行其給付退休金義務之「誠信原則」與「信賴保護原則」，以維繫法的安定性。

（二）違反法律不溯既往之憲法原則

  依據法律不溯既往原則，政府雇主約定員工所得之法令，應自法令修正後之新工作年資起適用。釋字第577號解：「新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯既往原則。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。」（釋字第577號解釋參照）

  系爭法規生效前已退休人員，其服務年資、年齡及按月繳納退撫基金等「法律事實」，均已完全符合原退休法規定。其「退休事件」已符合特定退休法規構成要件之全部法律事實；其退休事件「發生」，則在審定機關核定其退休事件與從職涯現實生活中退休後，該全部法律事實在現實生活中已完全具體實現。完全合於釋字第577號解釋理由書所稱之「法規生效前『已發生事件』」。其「退休事件」全部法律事實要件均已構成，並在現實生活中完全具體實現。至於已退休人員其得行使選擇領取一次退休金或月退休金之權利，係屬在退休事件已完成後之法律效果，並無涉退休事件構成要件。「真正與非真正溯及既往」的判定基準為：是否「已取得請求權」。當政府雇主對員工核定退休生效時，退休金的請求權即已發生，國家（政府雇主）是否已經支給，是一次或分次支給，都不影響請求權的已經發生的事實。此退休公教人員終身得按月請領月退休金之權利，為法律效果確定之「連續性金錢請求權」。當新制定系爭法規減損原核定退休所得時，已然建立新的法律關係，排除原已終結之法律關係，或釋字717號解釋所稱「繼續性的關係，已為「二律背反」。因此系爭法規應只對修法後之工作年資適用，方不違反法律不溯既往原則。

  法律不溯既往原則涉及法治秩序安定與國家行為可預期性，為法治國原則之重要內涵。其作用非僅保障人民權益，更寓有安定國家治理之公益目的。此對已退休公教人員，為不利之溯及既往規定，業已違反憲法保障人民核心權利與禁止法律真正溯及既往之憲法原則，已危及法安定性與憲法基本原則對法治國原則之維繫，洵屬無效。

八、系爭法規有多項法條涉及違憲與違憲事實之具體指摘

  憲法及憲法解釋文有拘束全國各機關及人民之效力。司法院大法官會議釋字第185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第七十八條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力。」（憲法第78條，第171條及釋字第185號解釋參照）。爰憲法及憲法解釋文效力高於行政權、立法權與司法權，為憲法所明定。 另依司法院釋字第405號解釋理由書敘明：「是司法院大法官依司法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋，不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業經本院釋字第一八五號解釋在案。立法院行使立法權時，雖有相當廣泛之自由形成空間，但不得逾越憲法規定及司法院所為之憲法解釋，自不待言。」（釋字第405號解釋參照）。爰立法雖有形成權，但仍應受憲法及憲法解釋文之拘束。立法權自不得違背憲法，以及憲法保障人權之內涵。

系爭法規「公務人員退休資遣撫卹法」第4條、第7條、第18條、第36條、第37條、第38條、第39條等規定，及「公立學校教職員退休資遣撫卹條例」，第4條、第8條、第19條、第36條、第37條、第38條、第39條等規定。所涉及具體違憲事實如聲請書所列附表。

九、系爭法規立法過程疏漏，未見立法理由與合憲程序

  政府所提「年金改革」，實為對政府員工之退休金剝奪，其政策由非法定機關「總統府國家年金改革委員會」所提，而考試院、行政院則照章接受，未作任何法理、事實評估。（請參見：[違法設置的「總統府國家年金改革委員會」]http://blog.udn.com/frank002/63268239）而立法院在行使立法形成權時，亦未經充分有效評估立法原則、理由與說明，即草率表決通過。依立法院第9屆第3會期司法及法制委員會第16次全體委員會議紀錄，在106年5月3日（星期三）9時至23時16分，於立法院紅樓302 會議室召開，由段宜康擔任主席，立法院公報第106卷第55期第328頁，法制委員會主席直接宣佈第36、37、38條保留，並未就法案的妥適性作周全討論。是以系爭法規立法過程中的立法理由，竟然無敘明任何法理，只有：「照民進黨黨團再修正動議條文通過」！毫無任何立法原則、法理與依據說明，就逕由「二、三讀《表決通過》。」其立法之草率與違背法律原理，漠視憲法原則，為我憲政史上所罕見！立法疏漏，莫此為甚！（立法院公報第106卷第55期參照）。

　該法案並無任何符合憲法原則的立法理由，實際逾越憲法規定及司法院所為之憲法解釋，恣意而為，自不待言！其立法過程表面雖符合多數決，實質則缺乏正當法律程序，恣意違反憲法原則。爰系爭法規立法，洵屬違憲！ 

全國軍公教警消權益保護協會理事長 林 煌撰述1080515