前言

我國的外交處境以及我國外交人員的工作，相較於其他國家，確實是困難許多。而這種外交困境的造成，歸因於一個非常獨特的因素，那就是中共因素，也可稱為兩岸因素。這是其他國家所沒有、而是我國所獨有的一個負面因素。這個因素對我國國家發展的各個層面都造成重大的影響。
  一九四九年，政府遷台，中國共產黨在大陸建立中華人民共和國，造成在中國領土上同時存在兩個政府的狀況，也開啟了兩個政府都主張自已才真正代表中國，互不相讓的主權之爭。此一主權之爭使兩岸陷入在國際間不遺餘力相互破壞阻撓的惡性循環。經過六十幾年後的今天，兩岸的現况是如何呢？馬總統對目前兩岸關係的定位，強調是內戰的延續，而胡錦濤先生也公開確認是內戰延續下的一種政治狀態；也就是說，兩岸處於內戰狀態是兩岸領導人的共同看法。事實上，國共內戰在一九四九年雖然軍事衝突是停止了，但是內戰仍持續到今天，只是轉移了戰埸，從軍事戰埸轉移到外交戰埸，從國內領域轉移到國際領域，且在不同層面進行；外交層面是熱戰、是短兵相接；經貿、文化、體育等等其他層面則是冷戰，以相互破壞、阻撓的方式來進行，也就是說，過去六十幾年來，我們的國家發展及對外關係就是在兩岸內戰的框架下來進行，大家就可以想像中共因素帶給我們的阻力及困難是何等的強大。現在僅就外交層面的衝擊與影響試析如下：

一，兩岸因素對我國外交的衝擊與影響：

  1）國家定位不清，追求的終極目標欠明：
      中國大陸的一中政策在追求終極統一，其目標清楚且立場堅定，其政府集中資源、力求貫徹其一中政策的落實與實現。反觀在台灣的我們，則是從漢賊兩立，到兩國論，到一邊一國，再到現在的台獨及本土意識髙漲；但是，不論在那一個階段，統一始終也是選項之一，因此，台灣始終陷入在統獨爭論不休、意識形態對立、資源內耗的情況，嚴重影響國家建設與發展。
        外交是內政的延長，國內政局的紛擾，在在造成我外交工作上的困擾及困難。比如說，2007年我在駐瓜地馬拉大使任內接到指示，爭取駐在國政府支持我國以臺灣的名義申請進入聯合國作為會員國。當我向瓜國外長提洽時，他說：「我曉得你們在國內有統獨之爭，有人主張用臺灣作為國名。不過，我們是跟中華民國建交，因此我們沒有立場支持你們用臺灣的名義申請。」這就是統獨之爭在外交工作上造成困擾的具體例証之一。

  2）我國國際空間遭嚴重壓縮：
        外交工作所拓展的領域包括：與邦交國的正式關係、與無邦交國的實質關係以及國際組織與國際會議的參與，兩岸因素在邦交國關係上造成競相花大錢互挖牆角，此一情勢被許多中小型投機國家充分利用，遊走兩岸，導致兩岸人民的血汗錢被勒索敲詐，嚴重影響擠壓可用於國內建設的資源，可謂兩敗俱傷；在與無邦交國發展實質關係及國際參與方面，也因中國大陸的施壓，各國政府及絶大多數國際組織均未能循公正思維及正常程序，適當處理我國的問題，以致我國際空間遭受嚴重壓縮，對我國家利益及人民福祉造成傷害。

  3）僑社被迫選邊，僑務工作日益繁重：
        僑務領務工作，對其他國家而言，均十分單純，而我國則因兩岸因素，變得複雜敏感，我國外交人員花費許多心力與時間來處理僑務，造成僑務重於外交之現象，嚴重扭曲了我外交工作的性質及嚴重影響我外交工作的進行。結果，我們外交人員與對岸外交人員除了在外交上鬥得你死我活，還得因應僑社分裂的問題。也就是說，兩岸在國際領域的戰場不是一個，是兩個。一個是駐在國政府，一個是僑社。這是我們外交工作困難的另一個重要原因。

二、外交政策的擬訂

          這種外交困境持續超過了六十年，其間外交政策的擬訂是隨著每個政府在不同階段所採取不同的國家發展基本路線而有所調整。馬總統的新政府所採取的國家發展基本路線是「維持現狀」，也就是「不統、不獨、不武」。
          台灣是一個高度民主化的社會，政府是由人民用選票選出來的，政府的施政必須要有民意基礎，也必須符合主流民意。那麼，維持現狀是否是主流民意呢？我們可以從最近幾年的民調來檢視。做民調的機構很多，各有不同的數據，但所有的民調均顯示支持不同形式維持現狀的比例遠遠超過80%，這些不同的形式包括：永久維持現狀、維持現狀再看往哪裡走、維持現狀再走向獨立、維持現狀再走向統一等四種不同立場；這個數據充分顯示「維持現狀」政策是正確、必要且完全符合主流民意。

    1) 擬定政策的考量因素：
擬訂外交政策，我們必須考量的因素包括檢討過去政策執行的成效，以及評估國際及兩岸主、客觀的環境與資源。
A. 從過去外交政策成效來看：民進黨政府執政八年期間高舉民粹旗幟，進行衝撞式的烽火外交，導致邦交國快速流失，並嚴重傷害我們與重要盟邦如美國等國家之間的互信，國際活動空間也遭到大幅擠壓。這種外交作為負面後果十分顯著，做法不夠務實，且有相當程度的義和團心態，當然需要改弦更張。
B. 就國際環境來看：後冷戰時期的國際新秩序已經成形，其特性是：
  a)  國際關係以經貿為主要內涵，各國競相追逐經貿利益，必要時甚至可以犠牲自由民主人權的普世價值。
  b).傳統國際法下的主權概念，隨國際環境的演進與變遷，已出現相當程度的調整與彈性。 為爭取國家利益，必要時可讓渡部份主權。歐盟的運作是最好例証。
  c)  處理國際事務由協商合作取代了之前的對抗、對立。以和平手段取代武力的使用。各國處理對外關係逐漸走上務實路線。
  d)  因交通及通訊的快速發展，各國政府與政府間、人民和人民間的交往也就日益密切。這個世界已經在朝向地球村的路上快速邁進，國際化、自由化已經是一個不可擋的國際趨勢，任何一個國家自外於這個趨勢，其利益必定會受到傷害。而中國大陸就在這樣的一個國際氛圍裡開始崛起，我們也必須在這樣的一個國際環境裡力求發展。
C. 就兩岸的資源與環境來看：中國大陸從七零年代開始進行改革，採取的是所謂具有中國特色的社會主義體制，政治上還是繼續走強硬路線，僅在經濟上開放。大陸這種專制性質的政治體制，我們當然不能認同，但是我們也無法否認大陸近年來在各方面的快速發展，現在不但是聯合國安理會的常任理事國，也是世界經濟大國，因此在國際間不論在政治上或經濟上都具有強大影響力與發言權。
反觀在台灣的我國，在政治上採取了民主體制，在經濟上，也創造了引起國際注目的經濟奇蹟，因此，在與對岸數十年的競爭過程中，原先我們確實掌握了政治及經貿資源的優勢，但隨著時間及國際情勢的演變，我們所擁有這些相對優勢已逐漸流失。尤其是當這些政治優勢面對經濟利益時，我們就會清楚的看到國際關係是冷酷的、是現實的，我們必須務實面對，不能有鴕鳥心態，也不能有一廂情願的想法。

    2）擬定外交政策應把握的原則：尊嚴、務實、彈性
尊嚴與務實是兩個我們必須堅持的原則，但是，在這個堅持下所訂出的政策，必須是彈性可行的。如何才是彈性可行呢？我認為只有創造三贏的政策才是彈性可行的，當然，你所擬定的政策首先要符合自身的利益，但也必須考慮到是否同時能夠符合對方、甚至相關第三者也就是國際社會的利益。因此，我們所擬定的外交政策若不符合這三方的利益，就是不可行了，或者推動起來勢必困難重重。

三，現行外交政策

基於以上的考量與原則，馬政府的外交政策，我們可以用兩個名詞來詮釋，那就是「外交休兵」與「活路外交」。這兩個名詞提出以後，引發許多質疑。其中固然有部分是有心人士的惡意曲解，但外交畢竟是比較專業的，我們察覺到，確實是有許多人士對這個新的政策不瞭解或有誤解。因此，有必要說清楚、講明白。

1） 外交休兵
「外交休兵」是指兩岸在外交場域停止惡鬥。其目的，是希望兩岸都不再進行非理性的相互干預行為，讓各自的資源做最有效的運用，專注投入國內的發展和對外的關係，也就是說，休兵是針對兩岸之間的惡鬥，我們的外交工作當然還是照常進行，不但照常進行，工作量還一定會大幅增加。現在仔細想來，當時提出「外交休兵」時，若在四個字之前加上「兩岸」兩個字，採用「兩岸外交休兵」一詞，相信應可避免許多誤解以及減少l惡意曲解的空間。也許有人會認為，不互挖牆角就是不再締結邦交國，缺乏奮戰精神，等同自我繳械，在觀感上很難接受。事實上，如果不休兵，我們繼續展現所謂的奮戰精神，我國的邦交國能增加嗎？我相信大家心理都很明白，其結果必定是斷交更多，這不是長他人志氣，滅自己威風，僅單純的不自欺欺人。而兩岸繼續對抗衝突，其結果也勢必兩敗俱傷。

2） 活路外交
  兩岸外交休兵只是手段，不是目的。它的目的是在營造良好的環境，以便有助於我們所追求兩岸在國際間共存共榮的目標，這就是我們所指的活路外交。具體來說，「活路外交」是指，在國家尊嚴及人民福祉與務實利益之間，求取一個平衡點、走出一條活路來，既要顧到國家尊嚴，又要照顧到國家及人民的利益。我們知道這條路很窄、很難走，但卻是必須也是唯一可行的一條路。

四，「外交休兵」及「活路外交」是否可行？

兩岸在國際間長期對抗，我們邦交國數目日益減少，國際空間也被大幅壓縮，在這樣一種客觀情勢對我益形不利的環境下，我們主張「外交休兵」及「活路外交」，因此國內有人嚴詞批判、甚至責難，認為這是磕頭外交，其成敗取決於對方的善意等等。這樣的批評與看法，不夠客觀，也未作深入瞭解，事實上，「外交休兵」絶對符合中國大陸的國家利益。而我深信「外交休兵」及「活路外交」確實可行，是基於下述四個理由：
1） 擱置爭議，共創雙贏的共識
  一九四九年到現在六十多年來兩岸惡鬥，對岸的目標就是要把中華民國消滅，讓中華民國從世界政治版圖上消失。他的作法，就是向全世界宣布並設法證明：「這個世界上只有一個中國，代表中國的是中華人民共和國這個政府，臺灣是中華人民共和國領土的一部份」，強調並沒有主權爭議的存在。但是，六十年後的今天，我們來看看主權爭議是否存在？答案顯然是肯定的。六十多年來，中華民國發展成為高度民主化的社會，創造了經濟奇蹟，是科技大國，也是國際社會受尊重的一個成員，中華民國不但存在，而且是非常紮實的存在，也就是說，主權爭議的存在是一個鐵的事實，對岸沒有辦法否認但又絕對不願意承認，那怎麼辦呢？只好面對它並接受它處理它，而處理的方式就是予以擱置，這是務實的作法。
    自從2005 年連戰先生以國民黨榮譽主席身份訪問大陸後，又有多次兩岸髙層的會唔，這些會晤後所發表的聲明充分顯示兩岸目前最大的交集就是「擱置爭議、共創雙贏」，這個共識可以說是兩岸關係六十多年來最重要的發展，因為大陸終於不得不正視中華民國存在的事實。我個人認為這個共識的重要性可以和「九二共識」相提並論。但是「九二共識」的「一中各表」比較難以落實，因為雖有「一中」的共識，但雙方都不肯放棄主張自己代表中國的立場，因此各表以後，就很難不相互否認。而「擱置爭議」若是以「一中各不表」的方式來落實，就比較可行了，因為既然同意擱置，就不應該再把它提出來，這樣才符合擱置的精神。我認為「擱置爭議」的成就與重要性超越「九二共識」，因為，「九二共識」的維持有賴「擱置爭議」的落實，而其作法則在於「各不表」，因為，「不表」也是「表」的方式之
一 ，這與「不處理」是「處理」的方式之一的道理相同，因此，馬總統所主張的「一中互不否認」，只有在落實擱置爭議的環境下，才是可行性的。但「不表」並不表示不使用正式國名，雙方當然繼續使用其正式國名，只是希望雙方都避免主張排他性的「一中」，否則就是繼續在主權的爭議上纏鬥，那只會繼續兩敗俱傷，這一點時間已證明。這是雙方務實處理兩岸問題的開始，也是我為什麼認為「外交休兵」可行的第一個理由。

2） 務實面對 調整作法
  六十多年來，對岸在處理臺灣問題上的基本目標是追求終極統一，且立場堅定、作風強硬。但是近年來中國大陸已盡量避免使用「統一」這個字眼，而改用「和平發展」來定調兩岸關係，充分顯示在處理兩岸關係問題上，其策略及作法已經有所調整，但是消滅中華民國完成中國統一，仍舊是他們永遠不變的目標。
那麼，到目前為止，中國大陸為達到統一的目標所採取的作法有沒有見效呢？我認為不但沒有見效，還造成反效果。因為，大陸使用強烈的手段打壓，搶我們邦交國，壓縮我們的國際空間，引起台灣人民的強烈反感，結果造成臺灣本土意識甚至臺獨意識的高漲，大陸花錢搶我們的邦交國，但每搶一個就再一次加深台灣人民的反感與反彈，也再一次助長台獨意識。花錢買台獨，且越買越貴，這種生意能做嗎？更何況大陸高層在很多的場合都一再的強調：「我們要努力爭取臺灣的民心」，而我們政府也一再明確指出台灣的前途將由台灣人民自行決定，中國大陸既然要爭取台灣民心
，就不應該再做出會傷害台灣人民感情及利益的事。這使他們了解到，再一昧打壓下去，其「統一」的目標勢必會離他們越來越遠。因此，為其本身利益著想，就應該要停止惡鬥。這是我認為「外交休兵」可行的第二個理由。

3） 擴大兩岸經貿共同利基
  目前中國大陸國家建設的優先施政是經濟發展，想要發展經濟就不能忽視台灣在經濟上的優勢與資源。臺灣以髙素質的人力資源，在這個知識經濟的時代裡脫㯋而出，成為一個經濟大國，有人估計臺灣在大陸的投資以及經濟活動，已經創造了半個臺灣經濟。在李總統時期的「戒急用忍」及陳總統時期設下層層障礙的不利環境與條件下，兩岸經貿往來仍能大幅成長，充分展現我經濟動能的強大。中國大陸深刻了解，兩岸經貿往來多年已經存在共同的利基，進一步改善兩岸關係、加強兩岸人民情一誼最有效的催化劑就是經貿，也充分認識到在經貿方面「合則兩利分則兩害」的事實，因此，停止外交惡鬥以免影響兩岸經貿合作的進展，實在是再合理不過了。這是我認為「外交休兵」可行的第三個理由。
    談到經貿合作，我要特別向各位報告有關兩岸簽署ECFA(兩岸經濟合作架構協議)的議題。簽署這個協議確實有其必要性及急迫性，目前全世界在經貿上正加速進行區域整合，我們如被邊緣化，不但會降低我國競爭力，更可能造成企業為求生存而相繼出走。「遠見雜誌」在簽署前曾做民調，其結果很耐人省思。其中認為不簽會嚴重影響台灣未來經濟發展的，高達百分之72.5，但支持簽署的卻只佔百分之46.2，反對簽署的高達百分之35.9。這就顯示：許多人受制於意識形態，寧可傷害國家未來經濟發展也反對到底。
    在簽署ECFA前，有部份民進黨的名嘴認為當時日本、韓國都尚未與大陸洽簽自由貿易協定，質疑馬政府為何如此急於與大陸洽簽ECFA。我想各位都知道答案，我國國際處境顯然與日、韓大不相同，他們與任何國家洽簽FTA不會有問題，而我們則困難重重，因為沒有一個國家能擺脫「中國因素」的干擾。結果，韓國一開始與大陸談判FTA時，民進黨就緊張起來，反而要求政府儘速與各國洽簽FTA，所幸我們已與中國大陸簽署ECFA，先行化解了我與其他國家簽署FTA的阻力，否則，任何國家都不會願意冒犯中國大陸來與我簽署。所以在這個議題上，我們還是應該回到現實世界，務實處理。

4）  符合國際社會的利益
「外交休兵」縱使符合兩岸利益，但是如果會傷害到國際社會其他成員尤其是國際強權以及區域內重要成員的利益，則在推動上必定會遭遇阻力而降低其可行性。台海地區一向被認為是世界上少數幾個最有可能的衝突點(Flash
Point)之一，而國際強權在台海地區都有重大的經濟或戰略利益，因此，只有台海地區保持和平安定，才符合國際社會的利益。兩岸休兵為台海地區帶來和平與穩定，使中華民國從麻煩製造者轉為和平締造者，理當受到國際社會的肯定與支持，更何況休兵後，我如能擴大國際參與，由於我國在各方面的高度發展與進步，我對國際社會的貢獻將遠大於受惠，國際社會沒有不支持或不歡迎的道理。這是我認為「外交休兵」可行的第四個理由。


五，外交成效

  到目前為止，我個人認為「外交休兵」與「活路外交」確實已經看到若干成效：
1） 在邦交國方面，兩岸停止互挖牆腳
事實上，挖牆腳對於中國大陸來講是一點意義都沒有，他們現在已經跟一百七十一個國家建交，多增加幾個邦交國對他們主權的強化、國際聲望、影響力和地位的提升會有幫助嗎？更何況他們搶我們邦交國要花很多錢，我們要拿他們的邦交國是不是也一樣要花很多錢？如此花用老百姓的血汗錢，我相信任何政府都會感到心痛的。

2） 在無邦交國的部分 提升實質關係
在兩岸惡鬥期間，很多國家被迫停止或降低與我們之間既存的協商機制或層級，但現在已逐漸恢復或提升，包括經濟、財政等部長級的諮商機制及高層官員的互訪等等。此外，在免簽證的爭取上也有了相當的進展，目前給我國免簽待遇的國家高達128個，這是在無邦交國方面實質關係的提升。

3） 擴大國際參與
在國際空間方面，過去我們所推動最主要的是『聯合國』參與案。十幾年來我們不知花了多少精力、時間與資源去推動，
但毫無進展，因為『聯合國』是一個高度政治性的組織，更何況中國大陸是『聯合國』安理會的常任理事國，我們如果不肯回到現實世界，繼續用義和團的心態來推動，那就只會繼續消耗我們的有限資源。因此，2008年，也就是在馬總統上任的頭一年，我們外交部就對這個議題做了一個很重大、徹底的策略性調整，不再以『聯合國』為訴求對象，轉而訴求『聯合國』所屬的專門機構，也就是說，務實地希望能夠參與專業性、功能性的組織。對我們這個策略的調整，國際間非常肯定。因此我們在擴大國際參與方面持續有所進展，包括參與『世界衛生組織大會』以及加入WTO的『政府採購協定』，這個協定的加入使我們可以參與全世界約九千六百億美元的採購競標，這是一個龐大的商機，此外，APEC
領袖會議代表層級的提升等等，都具有指標性的意義。

4） 我國國際形象的改善
以往在外交惡鬥的壓力下，我們不得不採取非常手段爭取邦交國，而若干友邦在合作援助上多有不合理的要求而我被迫接受的案例，以致我國在國際間屢遭指責批評進行「支票外交」。我在任的時候特別發表了「國際合作白皮書」，把馬總統認為與邦交國的合作計畫都必須符合「目的正當、過程合法、執行有效」的理念納入，確立為合作的基本原則，並認真執行，受到國際社會的肯定及受援國人民的讚賞。

5） 我外交人員重新拾回應有的尊嚴
在兩岸外交惡鬥期間，我外交人員可說是委曲求全忍辱負重，毫無尊嚴可言。外交休兵以後，邦交國政府已完全改變態度，對我外交人員給予應有的尊重，而我們在必須說出NO的時候也不會猶豫，得以維護我外交人員應有的尊嚴。

六，外交休兵與兩岸關係的展望

    外交休兵與兩岸關係可謂休戚相關，也是相輔相成。台灣是以小博大，我們必須要謹小慎微、避免挑釁。衝撞式的外交非但沒有改變中國大陸追求統一的目標與作為，反而使我們遭到更大的衝擊，在國際社會變得更為孤立、陷入更大的困境。而「外交休兵」則讓我們的外交作為更為靈活、經貿發展更有活力，使「活路外交」的路越走越寬廣。
      在經濟層面上，兩岸各有優勢，在國際競爭愈演愈烈的環境裡，「兩岸合則兩利」的態勢十分明顯，因此，兩岸加強經貿合作交流是大勢所趨。
      在政治體制上，臺灣已經落實「主權在民」，是個高度民主化的社會，人民對於民主、自由、人權等普世價值十分重視。馬總統在連任就職演說中就強調：解決兩岸問題的關鍵不在主權爭議，而在生活方式與核心價值。可惜目前意識形態的對立造成資源內耗，嚴重影響總體國力的成長；而中國大陸雖然近年來在經濟上大幅成長，但在政治上還是一個專制、不尊重民主、自由、人權的政權，臺灣人民很難認同，假如中國大陸繼續目前的專制體制，就一定不能爭取到台灣民心。
    我認為兩岸關係的發展，會在對岸追求統一、我方力求維持現狀的框架下、在和平發展的基調上，繼續向前邁進。而影響往後發展的關鍵因素，包括歷史依據、法理基礎、民族血脈，以及包括經濟發展、政治體制、軍事力量、生活方式、核心價值、人文建設、民心向背以及國際關係的總體國力等等，其中又以總體國力最具決定性影響力。
而兩岸在總體國力的發展上，各有其強項與劣勢、有利的環境與負面的因素。因此，兩岸未來的發展是朝有利統一的方面進行，還是有利台灣本土意識與台獨意識的茁壯，決定於雙方總體國力的消長。我們唯有全力發展我國的總體國力，才能有力掌握自己國家的前途。


結論

    我個人相信，只要兩岸政府和人民真誠交往，努力促進台海的和平穩定和繁榮，兩岸關係改善的成果，不僅嘉惠兩岸，也將使東南亞地區乃至全球各國都受益。
    總體來說，我國現行外交政策及作為與過去的不同在哪裡？我可以用八個字來形容，那就是「正視現實，務實處理」。
而對岸到目前為止的相應政策與作為顯然也符和這八個字。這八個字看來很平實很簡單，但是做起來可需要相當的政治智慧與道德勇氣。而因緣際會，目前兩岸的領導人確實具備這樣的政治智慧與道德勇氣，因此，無可質疑的，目前確是改善兩岸關係的最佳契機。這八個字「正視現實，務實處理」的具體呈現，就是：大陸面對並認知中華民國存在及其國內有統獨之爭的事實；我們也面對並認知大陸崛起成為世界強權及其追求統一的事實；雙方都採取務實彈性的作法來面對它、接受它、處理它，避免兩敗俱傷，以便共創雙贏。

(已洽承歐部長同意,在本部落格刊出全文,並歡迎引用轉載轉傳)