2016.04.30 健行科技大學企管系教授

印尼是全世界最大的群島國家，有「千島之國」之稱呼人口超過2.55億，世界第4大，是東南亞國家協會（簡稱東協或東盟）的創始國之一，自然也是東協的龍頭；2012年，依國際匯率計，是世界第16大經濟體，依購買力平價計，是世界第15大經濟體。

印尼天然資源豐富，但貧窮仍相當普遍，這種條件具有高度的發展潛力。繼2009年美國推行「重返亞太」政策、2012年再升級為「再平衡」後，復以，中國經濟動力出現遲緩，東南亞乃成為中國之後，另一個資金與技術聚集的新焦點。搭上了這班列車，印尼的角色變得更加閃亮與耀眼。

從「雁行模式」（the flying geese model）看，1980-90年代曾氣集東南亞，1990-2010年代移轉至中國，現在東南亞風華再現，而這三十年來，資金與技術就在中國與東南亞之間活絡地流動著。

印尼與中國的關係自2005年起倡議策略性夥伴，快速成長；積蓄日豐的中國也逐步成為印尼資金與技術的來源國。2013年10月習近平春風得意，在印尼下議院演講提議與東協建立「21世紀海上絲綢之路」，當時的印尼總統蘇西洛·班邦·尤多約諾（Susilo Bambang Yudhoyono）特予強力呼應，將印中兩國的雙邊關係提升到「廣泛性的策略夥伴」的層次，兩邊合作的領域觸及產業、基礎設施、運輸、金融服務和旅遊業，相當廣泛。到了2014年7月佐科威（Joko Widodo）總統上台後，由於他是個經濟導向的總統，印中關係乃更緊密成長。佐科威再提「全球海上支點」來和中國的「21世紀海上絲綢之路」相呼應。就聯結、安全和外交的觀點來看，印中確實有很多共利之處。

誠然，自佐科威上台以來，其外交政策看似有向中國傾斜的態勢。但實則這只是一種印尼傳統的平衡策略在現實運作中所造成的錯覺；三件事形成了這種錯覺：（1）佐科威積極努力於中資的引進；（2）印尼支持中國倡議的亞投行；（3）連結雅加達到萬隆的高速鐵路標案交給中國而非日本。

但上述的錯覺出於一般「見樹而不見林」的認知。從「林」相看，佐科威的做法實際上完全符於印尼長期一貫「自由和積極」（free and active；bebasaktif）的政策；也就是不支持或不偏任何一邊，避免捲入強權間的衝突。在操作層面，佐科威的外交政策反映他基於國家利益的務實計算的「經濟或外交的再平衡」戰略。強烈鼓勵中資入印尼，對他而言，不過是想將作為世界第二大經濟體的中國納入印尼國家與區域的戰略框架罷了。

究實而言，佐科威對外資的歡迎與鼓勵並非僅只針對中國，而是全球的。吸引中資策略上也意在激起其它夥伴國的注意與跟進，最終欲產生一種自然的平衡。其實高調引進中資的背後反而意味著，中國在印尼的投資仍遠不如中國在東亞其它國家的現實。根據印尼投資協調委員會（Investment Coordinating Board ，BKPM）報告，2015年之前，中國對印尼實際投資才及承諾的14%，遠低於日韓的70%。中國直到近年才勉強成為印尼的第十大外資。因為中資投資的承諾與現實之間，仍呈現巨大落差，因此特別需要鼓勵。同時，過去幾年來，印尼對中國的貿易逆差不斷增加，從2011年的32.7億美元升到2015年的143.6億美元。印中的經濟關係需要藉中資的引入以達「再平衡」的戰略需求。顯然，印尼對中國的經濟依賴度仍不算深。

準此以觀，回頭去審視不久前印尼將高鐵案給中國而非日本的決策，顯然純粹是基於務實的經濟考量而非親中的戰略考量。相反地，印尼在戰略議題上對中國一直保持著高度的警戒心。除了印尼歷史上對華族經濟優越一直保持高度警惕外，近年來南海上美中對峙緊張陡升，中國與東協利益的扞格日深，印尼被迫趨向中國的對立面，越來越成為現實。印尼對南海爭議的立場很清楚，認為九段線在國際法上並無根據，也認為填海造島是有問題的。其次，印尼與美國和日本的政治與安全紐帶遠比跟中國還深，一旦被迫選邊，答案再明顯不過。

今（2016）年3月19日，一艘印尼武裝巡邏船在納土納（the Natunas）群島附近海域扣押一艘中國漁船，指其非法捕魚，中國海警船隻試圖阻止印尼武裝船的行動，引起對峙。印尼外交部長蕾特諾·馬蘇迪（Retno Marcudi）召見中國大使館官員，並提出強烈抗議，指中國海警侵犯印尼主權。中國駐雅加達大使館的公使銜參贊孫偉德則要求釋放被捕的船員，並表示有關事件發生的地點是中國的捕魚區域。據了解，中印過去在同一區域也有過類似的糾紛，但很快化解，印尼這次如此強硬地回應中國是首次。《路透社》轉述歐亞集團分析家艾哈邁德·蘇卡索諾（Achmad Sukarsono）說，這是印尼在南海議題上對中國態度轉變的一個信號。

向來雅加達希望分別與北京和華盛頓維持高度的瞹眛。印尼對中國採取的是一種彈性的避險策略，其與中國合作是基於短期利得的實用主義而非長期政治與安全的承諾。印尼原有訴求是將中國納入東協規範的軟性平衡，但隨著中國在此區填海造島與軍事布局上風風火火的開展，印尼的安全危機在加深中。

印尼宣稱，外國漁船在印尼經濟專有區內非法捕魚，導致印尼每年損失250億美元。此一數字或有灌水之嫌，但就算再打個折扣，以印尼有11%人口仍生活在每日兩塊錢美金的貧窮景況下，這是一件是可忍，孰不可忍的大事。但是，當印尼薄弱的海空軍能力仍無法短時間內克服障礙而提升時，那麼，尋求安全上向美國傾斜或許是一必要的選擇。