2015-12-28

在佔領國會時，太陽花呼籲召開公民憲政會議，進行「憲政體制、選舉制度、政黨體制配套」的全方位憲改，展現了當前已經疲憊嬰兒潮世代所沒有的大格局。說「當前的嬰兒潮」，意思是嬰兒潮曾經和「當前」不一樣。指的是在1990年代初，嬰兒潮們剛剛從草莽進入體制，以其衝決網羅的個性和宏觀大氣取向，自然對台灣未來的總體體制充滿了想像，也因此非常當真賣力地為制憲進行辯論，大型的辯論會就舉行了兩次，也留下洋洋灑灑的辯論記錄，其中大有根據學理和台灣政治現實激盪出來的犀利創見。

然而，當時畢竟心大力弱，憲改被迫只能透過和李登輝合作，進行6次的「分期付款式的制憲」，等到2005年再進行一次自毀性的國會減半修憲後，體制雖然愈形支離破碎，但是在疲憊之餘信心盡失，嬰兒潮們再不敢有任何憲改的想像。因此太陽花世代以初生之犢不畏虎之姿提出全套憲改之後，大大令人驚艷。

不料，當太陽花退出立法院後，有其中有幾位領袖感嘆自己提出的全套憲改對民眾沒有吸引力，於是把運動方向全力扭轉到公投和罷免議題上面，甚至為了和一部份墨綠力量結合，過去批判國會減半的人，反而挺身為國會減半辯護。此外，他們如果還講憲改，便把焦點只濃縮到制憲正名的墨綠議題上。幾位太陽花領袖的大轉向，令人感嘆墨綠路線對他們真是魅力無法擋。

公投補正、罷免降門檻運動、制憲、正名四項中除了罷免之外，其他三項從1980年代末到1990年代中期都是台灣的民主和獨立運動中居於主流地位的訴求。但由於台灣人的民主和獨立運動是一個長期的工程，依若林正丈的理論，台灣是依「分期付款」的方式實踐民主化，那麼推動民主、獨立運動的團體，在不同的歷史階段勢必有階段性的主流實踐重點，於是在不同的階段中，公投、制憲、正名這三項的重要性勢必與時浮沈。

首先，在戒嚴時期和解嚴初期，黨外和民進黨的政治運動中，公投承擔了兩個重要意義：一是早期黨外對主權採取「台灣地位未定論」的立場，認為台灣並沒有擁有獨立主權，必須透過公投去創造一個出來；另一個是，公投本來就是民主國家常態中一個匡正代議體制的必要制度，在民主剛起步時，台灣代議體制非常扭曲，黨外、民進黨不只執政看不到可能性，連在議會中的人數比重也薄弱，很自然的就認為自已需要站穩直接民主的立場和整個代議體制對戰，於是一般西歐國家在全國性議題上很少用到的公投，便成了台灣民主運動人士急迫的主流訴求。

然而，1987年民進黨通過姚嘉文等人提議的417《台灣主權獨立決議文》主張台灣地位已定論，揚棄台灣地位未定論之後，公投訴求雖仍然沒有放棄，但是目標就只是為了建立合理的憲政秩序，不再承擔創設主權的功能。

關於台灣地位問題，《台獨黨綱》是這樣開宗明義的：「台灣主權獨立、不屬於中華人民共和國，且台灣主權不及於中國大陸，既是歷史事實，又是現實狀態。」依這黨綱，台獨運動的階段性目標很清楚地不在於創設一個本來不存在的主權，而是要依主權已經獨立的現實，建立符合主權現實的憲政秩序，養成符合主權現實的國民認同意識。等到國會全面改造、總統直選後，依國際法最權威的陳隆志教授見解，「台灣人民已經透過這些過程共同實踐了國際法上的自決權。」

這一來，公投法和制憲正名在台獨和民主運動中承擔的內容就和過去大有不同。此後2003立法院通過的《公民投票法》，其中「防禦性公投」的條文就是站在主權已定，而公投是用來「凝聚維護主權的國民意志，而不是創設國家主權」這一個概念上。從此，固然有人仍以合理公投制度的建立為畢生最重要的職志—這在民主多元社會中也是很自然的現象。但是公投已經不再是台灣人政治運動的核心主題了，歷史已註定會召喚台灣人去追求更宏觀的體制建立的歷史使命了。於是公投就漸漸只成為一部份墨綠人士集中關切的議題。在公投運動的熱潮中最常被提出來當模仿典範的當然就是瑞士。現在就看看瑞士怎樣公投。

瑞士是好國家，而他們公投盛行的程度對公投絕對主義者來說簡直是夢幻般美妙。瑞士公投盛行到平均每年會舉行3～4次公投，自1848年確立聯邦憲法到現在超過580次全國性公投，這已經超過全球其他國家全國性公投次數總和，真是太難以想像了。公投多成這樣，當然就成了西歐國家的一個孤例，其他國家並不羨慕，也無意模仿。值得注意的是，瑞士公投頻頻，有其歷史尤其是總體憲政體制的配套背景。

一個典型的說法，直接民主可以彌補代議民主的不足並加以匡正，這說法點出了兩個重點：

一、當代的民主是以代議民主為主體；直接民主為輔。

二、當代議民主有問題時才需要使用直接民主的手段去匡正。

這個說法假使沒有錯，我們很自然地會懷疑瑞士這麽非同凡響地頻頻公投，是不是瑞士的代議體制有問題？不巧的，這個質疑是有根據的。1999年瑞士進行了重大的憲法修正。在修正之前，瑞士憲法雜亂地錯落了下列這一些奇妙的條文：

「公路使⽤費用如下: 載重汽⾞與聯結車輛⋯3.5⾄11噸者 500法郎,11噸⾄16噸者...拖⾞⋯遊覽⾞為500法郎。」「酒精飲料銷售量不及2公升者視為零售非蒸餾製成之含酒精飲料⋯」「咖啡館之存在經營⋯」

這類條文在偉大的憲法中洋洋灑灑；像小麥麵粉，貯存、種子、價格、專賣權、進出口、運輸費用、森林堤防監督、水資源冷卻用途、天然景色、電影丶奬學金、學校強制體操、酒、苦艾酒、葡萄酒⋯等等字眼在憲法中充斥，亂成一團。

一般國家憲法講究簡潔，條文高度抽象性；像瑞士這些憲法條文，一般國家大概都只會放在行政命令中，甚至都不會在法律中，如今他們竟跳過法律，直接成為憲法條文，真是稀奇古怪。這樣的憲法古怪到連很多瑞士人自已都受不了。1935年曾有全面修憲的創制案，結果被否決，但呼聲並沒有停。1953年，國會多次設置研究小組和專家委員會討論，1977年出爐了新憲草案，經諮詢修改後，1985 年由聯邦政府公佈，其後再經修正研擬，1999 年通過並生效。不過新的憲法多半也還是整理過去太過於混亂的條文而已，並沒有什麼刪除。

把這一大堆古怪內容放在憲法中，瑞土成了全世界獨家，這正是公民投票的傑作。這些條文由國會放在法律中或政府放在行政命令中不就輕鬆多了，為什麼勞師動眾公投修憲？瑞士國會修法訂行政命令有那麼難嗎？恐怕是的。2010瑞士總統多麗絲·洛伊特哈爾德（Doris Leuthard）說，「政府也有必要重新思考一些政府框架。每個州都需要各自的建築條例和教育制度？是否每一次的立法過程都必須陷入各種協商程序困境？有時候，我希望一些事情能更快取得進展。」

洛伊特哈爾德這樣說的背景，聯邦國家的制度法律各邦不同，要在國會達成全國一致的共識並不常常都做得到，這一點大家容易懂；但是，瑞士的問題並不只是出在聯邦而已，瑞士還是典型的協商民主體制國家，向來政府都是大聯合政府，每一次的立法過程都必須協商到各黨滿意，於是經常無法「更快取得進展」，陷入洛伊特哈爾德說的「各種協商程序困境」之中。

這種協商民主體制的美名是「菁英協商取代菁英競爭」的民主，在這美名下，幾十年來，7名聯邦行政委員會委員由眾院中涵蓋左右立場的4個政黨以所謂2：2：2：1的「魔術公式」分配，然後大家輪流當總統形成了一個不管選舉勝負，大家一起當總統，一起執政。在這種體制凡事要協商出共識，小黨人人有否決權之下，就是決策過程慢得不得了，受不了的偉大瑞士公民只好經常辛苦地發動公投解決，於是就有了瑞士的奇妙憲法。

這種幾十年不變由4個黨輪流坐莊，永遠執政的民主，形成了選舉失去課責功能的超穩定政治結構，從責任政治的角度來看，簡直只是分贓政治，其結果就是瑞士成了歐洲投票率最低的國家。接著你可能會説，沒關係，有了那麼棒的公投，大家公投就好，選舉投票率就不必去管他了。

的確，你只要問瑞士人，他們的反應，保證很少不以他們自己獨此一家、別無分店的公投而驕傲。據調查，瑞士有66％的人覺得公投比選舉更重要，因此有人下結論說公投已成為代議政治另一項選擇。問題是對瑞士聽其言、觀其行的結果是：二戰結束之初，瑞士公投的投票率的確高，約60%，只是1970年代就跌到40%，近年來更剩下約為30%，民眾簡直是出現了「公投倦怠症」。這很自然，伯恩市長薩帕特說，瑞士的民主過多了，這對瑞士的未來不利。過量的民主讓許多人感到麻木，不再關注國家大事，所以既不願參加選舉投票也不參加公投投票。

的確，頻繁的憲法公投，使得瑞士憲法條文非常「親切而貼近民眾」，很能滿足一般民眾追求小確幸的心態，但這類公投也令瑞士人都麻木了。實際上檢查歐洲各國的公投經驗，發現的正是公民投票次數與投票率呈現成反比現象，公投次數愈多，投票率愈低。瑞士的頻頻公投+大聯合政府體制可以說是「極端菁英共識民主」和「極端民粹主義直接民主」兩種極端體制的混合體。兩種體制相生相剋，共生而互相制衡。不只用直接民主來制衡菁英民主，也同樣用菁英民主來制衡直接民主，並不是像國內公投掛帥人士誤以為的公投百分百最大。他們的民粹民主有時會通過一些頭痛倒退的多數暴力公投。2009年，瑞士就通過了禁止興建清真寺的尖塔的公投，這大倒退的民粹公投令世界譁然，連梵諦岡天主教庭都加以譴責，認為是打擊宗教自由。瑞士40萬回教徒就這樣成為公投多數暴力排斥的「異己」。

    認識到公投也會出問題，所以瑞士設了一些防範的制度，例如修改憲法的公投都需過半的雙重多數決同意通過，也就是全國選民過半數同意，而且23個邦過半數同意。又如，有幾次公投被國會宣佈無效：一次是1977年的「反物價上漲與通貨膨脹」；1995年的「較少的軍事開支與較多投資在和平政策」；1992年提出的「政治庇護」公投案，要求驅逐所有不具公民身份的移民回到他們的母國，並在1996年被宣佈違反國際法的強制規則而無效。

    從以上幾個案例我們實在很難説，只要公投通過的就是進步的、理性的，不可以推翻的；而代議體制決定的就是倒退的、自私的。其實當年台灣獲得當時多數民眾支持而通過的國會減半修憲也一樣並非不是理盲倒退；還有，如果在1992舉辦統獨公投，依當時統大於獨的民粹，保証獨立會被否決，那樣的公投大概也不能算是什麼進步的公投。

    回顧了台灣民主運動中，公投議題由中心移向邊緣的歷程，又從總體憲政體制檢查了瑞士的公投制度，我的目的並不是在反對公投制度，也不是反對把鳥籠公投補正，事實上1991年第一份提到立法院的公投法草案正是我當起草小組召集人草擬的。2003年通過的《公投法》，其中「防禦性公投」的條文也是我當民進黨政策會執行長時，依姚嘉文創新的觀念放進去的，有這段經歷，我不可能去否定自己過去對公投立法的努力，但也知道不能因為在公投議題上，自己做過別人不見得做過的事，就把公投的價值無限上綱，畢竟，公投還是應該回到它應有的恰當位置上。因此我寫這篇文章的目的主要是：

一、表達這樣的希望：

台灣應該採取像西歐而老牌的代議民主國家，如英國、德國、法國一樣的心態來建立比瑞士正常的公投制度，把全國性公投議題集中於憲法與制度、主權與領土，當然也包括像核能這些最重大的議題上面，1970年代後，西歐所有政府提案的公投中，超過一半是關於歐洲整合的議題。

二、表達這樣的擔心：

基於（一）既然代議體制是國家民主政治的主體架構，直接民主扮演的是輔助性功能，那麼，要讓台灣的民主上軌道第一優先的，毫無疑問的的整體憲政體制的改造，其次才是公投補正。又基於（二）國家將來勢必交給太陽花世代領導。

    基於這兩個理由，我們雖然毫無理由反對有極傑出的人才投入公投補正運動；但是必須點醒，任何正常國家都不可能出現「最優秀的領袖全集中地投入直接運動」的現象。因此，看到太陽花的領袖們幾乎全揚棄了他們原先揭櫫的全面憲改訴求，而投入邊緣性的公投運動，不免惋惜，同時質疑太陽花具有格局的真正領袖尚未出現；或者，目前的領袖還需要一點時間和歷練讓他們更成熟；甚至整體的太陽花世代能力器識根本不足以主掌未來的國家代議體制。

三、澄清三個誤會：

（一）對於公投法遲遲不能補正，有的墨綠大老認為是國民黨全力抵制造成的，這指控當然很正確；但是他們又以為也是民進黨根本不在乎造成的，這恐怕太過嚴厲。因為許多民進黨人士畢竟很當一回事地研究了一些民主國家的公投制度，也創新了如「防禦性公投」的設計，起草了幾部公投法，還在國會一再為提案立法和國民黨尖銳抗爭，單就花在建立公投制度上的時間來說，恐怕還比嚴厲批評他們的人還多得很多。

（二）有太陽花領袖誤以為全盤憲改議題民眾毫無興趣，也沒有看法，其實並不是這樣。有好幾個民調都顯示支持憲改的民眾高達達7、8成，重要憲政議題像閣揆同意權、總統兼任黨主席、總統可不可以支配內閣、總統要不要直選等，民眾都有壓倒性的明確立場；相反的，對降低公投門檻，民眾支持度反而偏低，由此可見，他們恐怕和民意嚴重脫節，對民眾態度有所誤會。

（三）既然公投能不能補正關鍵，在於國會是不是由國民黨掌握多數，因此，當去年國民黨敗相已經非常清楚後，公投的補正已經是不可能阻擋的事了，也不再需要拚命透過公民運動去推動；相反的，憲改方面看得出來兩大黨都只是口頭呼應太陽花的公民憲政會議，但是毫無實際的作為和意願，這正是太陽花們最適合透過運動去施壓的地方。

    不料，太陽花領袖們竟因為對情勢的誤判和受到墨綠一系擋不住的魅力吸引，齊擠到已經不必努力運動就會成功的議題上去拼命，反而揚棄了最受民眾支持的憲改，放棄了他們對民眾的領導，未免令人為他們扼腕。