2016-01-04 台大法律系教授、殷海光基金會董事長

去年六月立院修憲失敗之後，台灣政治力的政治議程幾乎只剩大選一項。但是憲政體制的既有缺陷當然不會因此消失，反而一定會在選後陸續浮上檯面，且有可能立即成為重大的憲政爭議。

依照目前的選情估計，不但英仁配會大勝數百萬票，民進黨也非常可能在國會單獨過半。即使沒有，聯合友黨也必然過半。雖然沒有閣揆同意權，但是行政院應該向立法院負責的憲政原則仍然存在。每一次國會改選之後，依例及大法官解釋，行政院也都會總辭，由總統重新任命行政院長並重新組閣。馬英九先生當選總統前也曾宣示，若當選將任命多數黨領袖組閣。因此選後馬有可能任命民進黨領袖擔任行政院長，且由多數黨組閣也是朱立倫設定的國民黨長期憲改戰略路線。

如果馬總統真的表示要任命蔡英文主席組閣，民進黨該如何回應？或者反過來，民進黨是否應該積極主動要求二月就由民進黨組閣，並表示會對任何其他選項進行倒閣？但現在的狀況似乎是，馬總統想延續進行其「兩岸大業」，因此無意交由民進黨組閣。而民進黨也不想提前三個多月取得行政權，反而想讓狀況繼續擺爛下去。

基於以下的理由，我認為民進黨應該積極要求在二月就取得組閣權。

  第一，避免政府繼續空轉。前年地方大選後，國民黨政府已經實質空轉，難有作為。本次大選後，馬政權將徹底喪失民主正當性，勉強組閣，其「施政報告」有何意義？

  第二，避免馬暴衝。從亞投行、馬習會、貨貿談判、開放白領等許多作為，可以看出馬總統相當堅定地在推動其兩岸議程，但是一旦失去了行政院的支持，這些企圖都只是空話而無從實現。

  第三，避免行政權大挪移。在已經通過的預算基礎上，行政權本就有許多操作空間，更不用說人事、計畫、提出法案（兩岸監督條例要重送）、訂定命令等行政權固有領域。早有傳言與各種跡證顯示行政體系已經開始乾坤行動，一時擋不了黨產脫產，難道還要放任行政資源流失？

    最後，相當重要的是，剛贏得過半席次的民進黨，不但獲得組閣的正當性與機會，更意味著憲法與人民對其積極執政的「責任付託」。要是依照憲政體制「可組閣」而放棄，民進黨又有何立場可抱怨馬總統繼續暴衝，行政權繼續擺爛？蔡主席也宣稱早準備好，可立刻著手改革，那為何又要讓人民頭家多苦等快四個月？

當然現實上，民進黨相當可能繼續拖延，不過二月一日新國會一定要開議，馬上要選舉立法院正副院長，因此「議長中立化」原則與國會改革，無可迴避。最起碼要做到的是，立法院正副院長產生之後，都應該退出政黨運作，且不得擔任黨職，致力做到完全的政黨中立。廢除現行的黨團協商制度，改採委員會中心主義，也是各界期待的改革方向。

筆者則關心另外一個高度相關的「間接」問題：總統是否不應該兼任黨主席？是否也應該「政黨中立」？筆者一向主張，總統應退出政黨運作，當然也不應兼任黨主席。馬王政爭，經驗慘痛。且身為三軍統帥的總統應超越黨派，也有憲法規範依據。因此如果要改革國會、議長中立，也應該要改革總統，讓總統中立。最好是能制定「總統職權行使法」。

這又涉及另外一項總統職權之行使：到國會進行國情報告（包括報告國家安全大政方針）。這是依照現行制度本來就「可行」的制度行為選項，問題僅在於，民進黨過半的立法院，是否願意做出如此決議。雖然可能性不高，但我個人的建議是，如果高度恐懼任何內閣制操作的民進黨，想讓總統成為實質上的「最高行政機關」（即使牴觸憲法明文），就該積極邀請總統來報告，並且使其建立為某種憲政慣例。

總統制，是總統與國會「對峙」的制度，總統要運用卡理斯馬魅力來贏得國會支持或壓抑國會的反抗，信念模糊的念稿總統，運作不了這種體制。用黨紀約束，司法暗槓，利益輸送，要無民意基礎的閣揆或部長扛起改革大旗，頻頻開國是會議，或想用媒體造神，都將治絲益棼，難以成事。

台灣民主根基淺薄，憲政體制問題重重，本文僅能提到一小部分議題。且此次大選國民黨／泛藍才第一次真正在野黨化，憲政運作當然難以立刻步入正軌。未來幾年，「全面憲改」已經成為台灣二次民主化的重要任務，取代國民黨主導政壇的民進黨，可不要深陷權力鴉片，贏了大選，卻輸掉方向。