2015-04-20中央研究院法律所研究員；島國前進發起人

過去數年馬政權的倒行逆施，讓台灣人民清楚見識到現行代議民主所存在的嚴重問題，也因此響起了「二次民主改革」的呼聲。目前代議民主的失靈，主要反映在兩個層面：第一、代議士的決策違反民意；第二、理論上應代表人民監督行政權的立法委員，現實上卻成為馬英九暴政濫權的護航部隊。之所以會產生這些問題，「國會選制造成立委結構未能合比例地反映民意結構」、「國民黨不當黨產導致的不公平競爭」以及「國會權能無法有效履行其監督制衡行政權的憲法職責」，均是重要成因。

面對代議民主失靈，站在人民的角度，最根本的提問是：當政客背棄民意，人民能有什麼武器？除了輿論譴責與示威抗議之外，事實上，憲法早已提供了解答：透過創制複決等直接民權的行使，矯正代議士違反民意的決策。然而，荒謬的是，這個用以對抗「失控的代議士」的憲法權利，卻被這些代議士所制訂的「鳥籠公投法」架空，超高門檻的層層束縛，讓人民根本無從有效行使公民投票權。

阻撓「還權於民」

面對公民社會所提出的「還權於民」訴求，長期抗拒「補正公投法」的中國國民黨，雖然主席朱立倫日前曾公開宣示「公投門檻應合理調降」的表面善意，但是，仔細觀察執政黨的作為，卻讓人不得不質疑，這是另一次口惠不實的虛假承諾。當立法院於四月八日將塵封兩年的公民投票法修正案排入內政委員會審查時，與會的行政院官員與國民黨籍立委，卻反覆跳針式地胡扯一些根本禁不起檢驗的理由，試圖以拖延戰術阻撓改革。

其中，國民黨立委張慶忠令人不忍卒睹的發言，除了讓人見識到立委問政水準之低落，別無評論價值；不過，關於行政官員在國會殿堂上所提出似是而非的謬論，為了避免錯誤觀念的混淆視聽，則有再次糾正的必要。

行政院秘書長簡太郎在報告中指稱「降低公民投票的通過門檻，恐使少數人決定多數人意願，有違民主原則」，堅拒廢除百分之五十投票率門檻。持平而論，這種論述的水準，即便以大一政治學通識課程的標準衡量，亦應死當，出現在行政部門於國會殿堂的報告，只是貽笑大方。許多關於投票行為的理論與實證研究，早已清楚印證，「百分之五十投票率門檻」造成的實際效果，不僅不是提升投票率，反而是鼓勵反對者不出來投票，而「壓低投票率」；尤有甚者，更造成「反對票」價值遠遠高於「贊成票」價值的不公平偏差結果，反而才會導致「少數人決定」的反民主惡果。

舉例而言，假設在台灣一千八百萬名具投票權的人民之中，八百五十萬人支持停建核四，四百五十萬人反對，其餘五百萬人沒有意見或本無意願參與投票。合乎民主原則的決策是，政府應依多數民意停建核四。然而，在「百分之五十投票率」門檻的制約下，針對「政府是否應停建核四」的公民投票，位居反方立場的少數意見，得以透過「策略性的拒絕參與投票」，使投票率無法跨越百分之五十門檻，成功杯葛多數人的意見，讓「四百五十萬的民意擊敗八百五十萬的民意」，這才是真正的「違反民主原則」，而也這正是為何「百分之五十投票率門檻」的真正效果從來就是「壓低」而非「提升」投票率！

多數國家未設高門檻

正是基於這個清楚明白的道理，絕大多數國家的公民投票制度，才均未設此種投票率門檻。歐盟的Venice Commission，更在二○○七年所公布的「公民投票的良好運作規則」（Code of Good Practice on Referendums），直接表示「不應設置投票率門檻」（no provision be made for rules on quorums）。以實際例子而言，無論是蘇格蘭於二○一四年所舉行的獨立公投，還是瑞士、法國曾舉行的修憲公投，均未設置投票率門檻，採取簡單多數決。就我國過去經驗而言，國民黨即曾濫用不合理的投票率門檻，號召支持者拒絕參與公民投票，導致六項全國性公民投票全部未曾有效成立。

執政黨官員的反智，如果是發生在私人事務上，僅係其個人的悲哀；不過，當發生在攸關民主改革的法案審議上，則是國家的不幸。當然，如果這種反智是做為刻意阻撓人民取回憲法直接民權的手段，則屬於無法寬諒的惡行。