2014.07.28

徐斯儉／中研院政所副研究員/清大當代中國中心主任

    在三一八運動退場時，提出了召開公民憲政會議的呼籲，其原因是因為公民團體與學生們覺得我們現有的憲政體制大有問題，需要嚴格檢視並給予修改。現在馬政府以「經貿國是會議」作為回應，對此呼籲完全表現出故意視而不見的傲慢態度。值此「經貿國是會議」召開之際，實有必要再次強調現行的憲政體制的問題。

從「兩岸關係」著手，現行憲政體制的缺失為何？在選舉研究中有「鐘擺效應」（pendulum effect）一說，是說在「單一選舉制」之下，選民往往在兩個政黨之間交替選擇，因此使任一政黨都無法長期執政，有如鐘擺在兩極間擺盪。這主要是在說選民的一種心理。但在台灣總統直選之後，也有另一種統治菁英的「鐘擺效應」，那就是第二任總統在統獨立場上表現出趨於某個極端傾向的效應，我稱為「第二任統獨鐘擺效應」。

譬如李登輝總統在國大選舉的第一任期間，曾強調「三民主義統一中國」，並在其主持下通過「國統綱領」；但在直選的一九九六年第二任的後期，發表了「特殊國與國關係」以及「七塊論」。陳水扁總統在其第一任剛上台時，宣示了「四不一沒有」的原則，並提出「統合論」；但在其第二任期間，卻推出了「終止國統綱領」及「以台灣名義加入聯合國」等政策。馬英九總統在第一任時曾說和平協議要經過公民投票，政治談判並非最迫切；但到了第二任卻和北京談了「一中架構」，並以非專業人士主導，被認為以「去台灣化」的方向修改對高中教科書課綱，甚至以被認為黑箱的方式急推「服務貿易協議」，終致公民社會透過太陽花運動大反撲。

姑且不論我們是否同意他們第二任的政策轉變，但上述現象都有一個共通點，那就是這幾位總統，無論其統獨偏好，關於兩岸政策在第二任期間都比他們自己的第一任要表現得更趨極端，更不顧民意反彈。這讓我們好奇，是不是有超越個人因素的制度性原因導致此種共同的走向？

現行憲政體制中缺乏明確有效的權責制衡機制，正是此一現象的根本原因，尤其在第二任表現得更為明顯，造就了本文所謂的「第二任統獨鐘擺效應」。一般認為國防、外交、兩岸關係屬總統職權，但憲法上對此並無明文規定。觀諸現行憲政體制，照理說向立法院負責的應該是行政院長，但誰都知道真正的決策權並不在行政院長。在現有憲政架構下，總統明顯享有比文本規定更大的實質權力，但卻沒有受到憲政制度理應該有的權力制衡，甚至立法院對行政院的制衡實際上也是非常薄弱（一旦不信任案通過可能被解散國會），更何況在國民黨多數執政下，國會黨團還可能被黨紀給閹割了（後面有選舉提名和黨產作為支撐）。

在第二任總統之下，這種已經缺乏有效制衡的情況更為擴大。由於沒有續任的壓力，第二任總統更容易不顧民意與政治力量反彈，以朝向統獨兩極的政策移動，做出背離多數民意的決定。而統獨本來就是一個零和性質很強的議題，在台灣政治中又是一種主導性的議題，此時再加上具有強烈贏者全拿的總統制和國會選舉制度，在第二任時，尤其容易產生這種不受制衡牽制的走向極端的傾向。且推出這種走向統獨兩端政策的第二任總統，作為一個即將失去政治舞台的人物，有可能產生下台後繼續作為主導該陣營之精神共主的作用。這也加強了第二任總統這麼做的動機。

我們需要怎樣的憲政制度來矯正此種趨勢呢？最根本的方法是將現行憲政體制中這種贏者全拿的元素盡量淡化或修改掉，或者設法強化對總統、或者再退一步說對行政院長的有效制衡。相較而言，多黨的內閣制（而非英國西敏寺式的兩黨內閣制）應該是對台灣的統獨和兩岸議題而言最好的一種憲政體制。因為

 首先（1）先不存在固定任期的第二任效應；

 其次，（2）多黨聯合內閣是比較具有共識型包容性的政體，較無贏者全拿的走極端傾向；

 再次，（3）多黨內閣制需要時時刻刻維護國會多數，對民意更為敏感，推行極端的政策政治成本較高；

 最後，（4）多黨內閣制比較容易讓更多元的政治議題納入政策議程中，比較不會讓整體政治被意識形態零和性太強的統獨議題綁架。

雖然多黨內閣未必是解決現行憲政缺失的唯一出路，但重點並不是內閣制好還是總統制好，甚至更不是甚麼行憲比修憲好，重點在於，從兩岸關係我們已經可以看到，「第二任統獨鐘擺效應」已經清楚地呈現出現有體制權責不符的一種可能後果，這已不是藍綠問題，更超越了統獨。我們認為朝野各黨派都應該認真思考面對三一八公民憲政會議呼籲所提出的嚴肅課題！