文章原載於2021/01/04 關鍵評網 

周世瑀（工人、英國雪菲爾大學政治學博士）

近日英國《金融時報》、《衛報》皆批評英國在核電除役問題上碌碌無能，使得英國數十年懸而未決的除役問題，再次成為焦點。此事發端在英國政治頗為罕見，不同於國內代議機關常有的「蟑螂與垃圾大戰 」、疾言厲色地質詢與反質詢，英國國會議員在開議時，向來心平氣和、避免措辭嚴厲，更遑論批評政府機關無知與無能這樣的重話。2020年11月27日，英國下議院政府帳目委員會（the Public Accounts Committee）公開批評英國核能除役署（Nuclear Decommissioning Authority）在掌理核電廠除役時，不僅耗費巨資，更是無知與無能。然而該委員會的批評，並非無的放矢，而是一針見血地說出了實情。

英國是繼美、蘇後，全球第三個成功製造原子彈的國家，更是全球第一個建立核電廠的國家。自二戰以來，歷任政府不分黨派一致支持核工業。但英國自1940年來，在核廢、除役等問題上，向來步步失敗，從無例外。 英國扶植核工業和處理核廢、除役的經驗，不僅值得討論，更值得各國可能復蹈其轍者引以為鑑。

為捍衛大英帝國而戰

英國自1940年開始在英格蘭坎布里亞（Cumbria）郡的塞拉菲爾德（Sellafield）研究和製造原子彈。英國政府所推動的「管合金」（Tube Alloys）原子彈計畫早於美國的曼哈頓計畫。早在1940年3月， 物理學者佩爾斯（Rudolf Ernst Peierls）和弗里斯（Otto Robert Frisch） 已於伯明罕大學指出，鈾235可用於製造原子彈，同時計算原子彈爆炸所需要的裂變物質的臨界質量。邱吉爾政府和小羅斯福政府因擔心納粹德國會搶先同盟國一步製造出原子彈，遂於 1943年8月19日秘密簽署了《魁北克協定》（the Quebec Agreement）。據此，管合金計畫不僅併入曼哈頓計畫由美國主導，兩國並共治發展原子彈之事。

隨著二戰結束，英美合作關係告終，戰勝國重新劃分勢力範圍，美國遂壟斷核武科學、技術和知識生產，以鞏固自身在全球的政治、軍事及經濟地位。之後，美國參院與眾院分別於1946年6月1日、同年7月20日通過《原子能法》（the Atomic Energy Act of 1946）限制美國轉移原子彈科學和技術給外國，這也包括英國。該法經杜魯門總統簽署後自1947年生效。

英國軍工複合體不計代價發展原子彈

英國帝國主義者絕不容許英國的強權地位在戰後完全遭美國霸權所取代。既然美國拒絕與英國共享原子彈知識技術，艾德禮（Clement Attlee）所領導的工黨政府遂決意自行研發原子彈。貝文（Ernest Bevin）時任工黨政府外相，他講明了，「 不論代價為何，我們都得發展原子彈」，「 我們要把他X的英國國旗放在原子彈上」（Weve got to have the bloody Union Jack on top of it. ）。

為此，艾德禮政府自1947年1月（ 即《原子能法》生效之時）全力挹注名為高爆藥研究（High Explosive Research）的英國原子彈計畫。英國的「 國彈國造」戰略並非僅是工黨的主張，這也是歷任英國政府的立場。如自1952年至1958年，繼工黨政府之後的歷任保守黨政府，諸如邱吉爾、伊登（Anthony Eden）、麥米倫（Harold Macmillan）都全力發展氫彈。英國於1952年10月3日在澳洲試爆原子彈，又名為「 颶風行動」（Operation Hurricane），就是英國對美國霸權的回應。二戰結束幾年後，英國已迅速成為僅次於美、蘇的核武強權。

原子能和平用途的真相

英國於1956年在坎布里亞啟用了第一個核電廠，並仿照美國政府強調推動「原子能和平用途」，對外宣稱英國發展核能可以使用電「廉價到毋須以表計量」（too cheap to meter）。英國政府遲至五年以後才公開承認在坎布里亞設立「核電廠」的目的是為了大規模生產核子武器所需要的鈽，「核電廠」的設計和運作是以軍事用途為主、發電用途為輔。英國自1950年後於國內各處所建的第一代Magnox核電廠也是英國「原子能和平用途」的產物。Magnox反應爐是以天然鈾為燃料、氣體為冷却劑、 石墨為緩和劑的反應爐，又稱為鎂諾克斯反應爐。

高階核廢越積越多、 最終處置原地踏步

歷任英國政府決意「不計代價」發展核武之時，並未細想如何處理鈾、鈽衰變後接續而來的問題，例如核子彈頭會因衰變必須更換，遭替換的彈頭就是軍事等級的核廢料，更遑論思考如何處置製造核武和運作核電廠所留下的核廢料。英國政府曾以兩種方式處理核電廠和再處理廠場址所存放的大量鈾與鈽。第一種是興建混合氧化物（mixed oxide, MOX）核燃料廠。第二種則是興建地質處置設施。兩種方式都以失敗收場。

這裡先從興建MOX核燃料廠說起。如前文所述，英國自1956年來就以核能之名掩護核武（量產核武所需要的鈽），核工業場址常為軍事、民生共用，這使得英國「民生」用途鈽的存量為全球之冠。軍鈽和「民鈽」皆會衰變，而大量儲存的軍鈽和「民鈽」，不僅存在放射污染的風險，更會提高核子擴散的風險。若要妥善處置持續衰變的軍鈽和「民鈽」，只會給國家製造一個財務無底洞。 為此，英國政府想出了興建MOX核燃料廠的主意，就是利用現存的鈽製造MOX核燃料。

英國政府於1993年估計，在塞拉菲爾德興建燃料廠，約花費2.8億英鎊，之後，英國不僅每年可出口120噸核燃料獲利，更可為國內大量的「民鈽」找個出路。不過，該廠在運作10年期間MOX核燃料的總產量僅有14噸。當核燃料廠在2011年關閉時，已耗費納稅人14億英鎊，這並不包括日後除役、最終處置的費用。倒頭來，英國政府不僅未能把「民鈽垃圾變黃金」，反而在本就錯綜複雜的除役工作上節外生枝。 因大量「民鈽」不僅無處可去，又後患無窮，核能除役署於2019年3月不得不承認，「連續、無限期存放鈽，以為後世留下安全風險和核子擴散的負擔」。

一如興建MOX核燃料廠的敗局，英國在興建地質處置設施一事上也未有進展。由於英國政府不論是發展核武／核電、任意海拋核廢料、私接暗管排放幅射廢水入海，皆不許民眾置喙 ，故而在尋找地質處置場址過程中，不僅難以取信於民，且一再遭遇強烈反對。一如《 2019年世界核廢料報告》（the world nuclear waste report 2019）所述，從核子時代以來，世界仍未有任何國家完成民生用途的高階核廢料深地質處置設施。 因最終處置涉及百萬年的時間尺度，各國不僅得面臨科學不確定性，又因欠缺實際除役和中期儲存經驗，使得至今都難以正確估計核廢最終處置的成本 。

影像來源：英國《生態學家》（the Ecologist）雜誌。

上圖為不具名人士所攝的塞拉菲爾德B30號冷卻池的銹蝕狀態，拍攝年度可能為2006年。《生態學家》於2014 年獲得照片，認為內容涉及公眾利益，主張該等照片屬公眾領域著作。

核能除役署無法清除「歷史共業 」

英國核工業自1950年代即具有軍民一體的性質， 這使得英國核電廠和用過燃料棒再處理廠的除役工程更為棘手（包括拆除核子設施、盤點、處理、運送核廢料、除污、集中儲存和管理放射性物質、防止恐攻所需要的維安等問題）。隸屬於國會的英國審計局（the National Audit Office ）於2012年提出警告，由於歷任政府並未考慮除役、處置，英國自1940年來所累積的危險放射性物質情況持續惡化，可能造成持久污染，更會對人類和環境構成重大風險。

因除役問題始終懸而未決，英國政府於2005年4月設立核能除役署 。成立目的旨在以符合安全和成本效益的方式為17座核電廠除役。核能除役署原不知除役有何難？只要花錢外包不就可以一勞久逸。為此，該署遂於2014年，針對英國12個Magnox場址（包括10座Magnox核電廠和2座Magnox研究型核工廠）的除役工程公開招標。此一政府採購案於2014年9月由卡文廸許．福陸聯營企業（Cavendish Fluor Partnership）以62億英鎊得標。此案成為英國政府有史以來金額最高的採購案。不料，除役工程在兩年後卻以失敗收場。英國高等法院於2016年7月裁定，因採購合約所列的工程項目與招標資訊大不相同，核能除役署顯然操縱資訊以使特定廠商得標。此外，得標廠商根本資格不符。

此案最後由英國政府支付原告（即2014年未得標的美國廠商能源方案（Energy Solutions））9,730萬英鎊以達成和解。英國民眾因核能除役署提早9年終止合約所付的成本約為1.22億英鎊。此一金額包括支付原告的合解金以及英國官方必須支付的的訴訟費用。倒頭來，高等法院的判決直接拆穿了「外包除役快又省錢」的西洋鏡。

因除役之事，所費不貲，進度卻一再延宕，英國審計局開始質疑核能除役署是否具備管理大型採購案的能力。如果除役失敗的原因只在於，該管機關不明採購程序，以致招標過程荒腔走板 事情倒也不難解決，但實情顯非如此。下議院政府帳目委員會於2020年11月底所發布的報告指陳，英國建立核工業時，只顧眼前，不顧日後除役，使得場址內放射性物質的記錄殘缺不全，再加上核能除役署「長期欠缺場址實際情況的知識」，凡此種種，才是政府採購合約出問題的根本原因。

讀者可能會好奇，要替英國國內所有核電廠除役，究竟得花多少錢？又得耗費多少年？據核能除役署2019年的估計，英國國內核電廠除役的費用約為1,240億英鎊，期程約為120年。因除役和清理的時間尺度會延續至22世紀（!），核能除役署估計，屆時清理和除役費用也可能高達2,320億英鎊上下。政府帳目委員會主席為此不禁大為感嘆，英國何以會從戰後核工業的領導者，淪落為除役的無知庸才 。至於委員會副主席則力陳，核能除役署應徹底檢討「無能和失敗」，善用納稅人所付的「天文數字」，妥善除役。

這裡得提問，自1940年迄今，英國歷任政府一再擁核，但是每遇核廢、除役、最終處置就著著失敗，這要人如何相信，英國政府會記取教訓，一改前非？又如何使人相信，到22世紀，就真能解決核廢問題？

核子科學、技術、知識生產與資產階級的共生關係

我們必須思考，英國在核子科學、技術上的能耐與在核廢、除役、最終處置議題的一敗塗地並非偶然。此一對比其實是資本積累的一體兩面。易言之，資本常以國家之名左右科學、技術、知識生產的特定發展方向。此一方向與當權者所追求的特定政治經濟、軍事、戰略利益和意識型態密不可分。這也包括核子科學、技術和知識生產。

自二戰以來，核工業必須為戰爭和資本積累服務的的形式、樣態雖然不盡相同，本質卻是大同小異。英國在戰後，快速製造核武、大量輸出核工業，並以軍工複合體為後盾，厲行跨國資本積累，其中獲利必然歸於私人資本。至於處理核廢、除役、最終處置，因其無益於資本增殖，成本必然得由公眾承擔（納稅人負擔）。我們只見資產階級政府理歪氣壯、不計成本地挹注核武、補貼核電、強化洗腦教育，從未見過該等政府重視核廢、除役、最終處置的科學、技術和知識生產。這也是英國歷任政府為何殫精竭慮發展核武及核工業，卻懶於記載、處理、正視場址內鈾、鈽與其他核種的衰變， 更遑論真心投入核廢、除役、最終處置等工作。看清這一點，就能明白，為何堅持「國彈國造」或「自己的核電廠自己蓋」的國家並不只有英國。為何各國資產階級一遇到核廢、除役、最終處置，就始終不上心、一路遷延到天長地久。

臺灣本地的資本積累脈絡

中華民國雖不存在類似於美國、英國和中國的軍工複合體，卻自有一套使科學與技術為資本積累服務的體系，最為具體的案例就是政府自1970年代以來扶植電子和積體電路產業為重點工業。積體電路產業自1970年代後對於中華民國政府的重要性猶如二戰後核工業之於英國政府的重要性。簡言之，工研院於1976年派遣工程師赴美學習積體電路技術。再由行政院國科會挹注臺、成、清、交四所大學研究半導體元件和積體電路技術。其後，工研院於1977設立台灣首座4吋晶圓的積體電路工廠。官方再於1980年出資七成，設立臺灣第一家積體電路公司聯華電子。1986年行政院開發基金投資一億美金，由工研院與荷蘭飛利浦合資成立臺灣積體電路製造股份有限公司。此一過程中，以國家資本培植私人資本、達成跨國積累的運作處處可見。

讀者或許記憶猶新，聯電榮譽董事長曹興誠日前（2020年12月15日）接受竹科管理局所頒贈的傑出成就貢獻獎。他於致詞時表示：「大家過度誇張核能的危險性，反對核能的人，就像清朝末年民眾一樣，認為鐵路會破壞風水反對興建。若台灣要有充裕電力，一定要走回核能，希望園區廠商用科學數據引導輿論走向。」這類認為「 擁核者才懂科學」，「反核者就是無知民眾」的誣蔑並非只是從能源觀點出發，而是以資本積累的觀點看核能。

一言以蔽之，當國家所扶植的特定產業壯大後，該資本遂以國族為根據地，開始跨國積累 。國家再藉由此一資本的跨國運作，從而達成一國的經濟、戰略、地緣政治等目標。國家與資本共生的社會關係並非只是二戰的陳年往事，而是我們在當代所面臨的真實情境。這也是特定人士，為了壟斷市場，達成資本跨國積累，一再大力鼓吹核電、推銷核工業，卻在（無益於資本增殖的）核廢、除役、最終處置等問題，一再裝聾作啞的真正原因。

英國物理學家霍金（Stephen Hawking）曾說， 知識的大敵不是無知，而是知識的假象（the illusion of knowledge）。擁核者大談「原子能和平用途」之時，卻避談核武、核能與戰爭、資本跨國積累的共生關係，更漠視核廢、除役、最終處置問題至今無解、遺禍後世。我們以此審視，曹興誠之流所說的「 臺灣要走核能回頭路」 、「 擁核者才懂科學」、「反核者就是無知」的言論，與英國政府「 要把英國國旗放在原子彈上」的立場看似南轅北轍，實則殊途同歸。資產階級以國族為根據地，跨國增殖資本時，對核廢所帶來的百萬年風險卻是一退六二五 。曹興誠之輩與英國資產階級的共同之處絕不只是知識的假象，更是當權者永遠活在有錢能使鬼推磨的幻覺。