言論自由與事前審查

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【高雄律師法通法律事務所/蔡所長】

司法院大法官於106年1月6日舉行第1452次會議，會中就【化粧品廣告事前審查案】，作成釋字第 744 號解釋。司法院為了讓民眾容易瞭解本號解釋的內涵，特別將本號解釋的內容加以整理並作成導讀，實屬善舉，本文僅摘錄重要概念，詳細內容請至司法院查詢：

一、何謂言論自由？

言論自由，乃在於保障意見的自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現的機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同的保護範疇及限制的準則(請參考釋字第414號解釋)。

二、言論自由於商業廣告之保護範圍為何？

商業廣告具有商業上意見表達之性質，商業言論所提供的訊息，內容為真實，無誤導性，以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上之合理抉擇者，應受憲法第11條言論自由的保障。但是，憲法的保障並非絕對，立法者在符合憲法第23條規定之比例原則下，仍然可以明確的法律規定作適當的限制(請參考釋字第623號解釋)。

三、什麼是言論事前審查制度？

所謂言論事前審查，是指言論的發表或出版品的出版前，應經政府機關許可後，才能發表或出版的制度。化粧品衛生管理條例第24條第2 項規定，廠商應於事前將廣告內容申請主管機關核准，違反者依同條例第30條第1項規定處罰，就是對化粧品廣告採取事前審查制度。

四、什麼是事後懲罰制度？

所謂事後懲罰，是指言論的發表或出版不受任何事前限制，只有在言論發表或出版後，如有違反法律規定的情形，則依法加以處罰的一種制度。

五、美國憲法增修條文第1條規定：「國會不得制定關於下列事項之法律……(二)剝奪人民言論或出版之自由……。」沒有禁止事先審查或事前限制的明文。 而美國所謂的事前限制，除了前面所說的出版品須經政府機關許可方得發行外，還包括撤銷執照禁止出版在內。美國聯邦最高法院在1931年表示，只有在極特殊的少數例外情形才有可能被接受合憲。1965年進一步表示，事前限制制度必須同時配合有明確的程序性保障。而在1971年更明白表示，任何事前限制的制度都會被法院推定為違憲，除非政府能舉證證明採取事前限制的必要性。不過美國對於商業言論採取雙階理論，也就是說認為商業言論是比較低階的言論，可以受比較嚴格的規範。

六、本件解釋理由書認為：

言論自由在於保障資訊之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會。化粧品廣告係利用傳播方法，宣傳化粧品效能，以達招徠銷售為目的，具商業上意見表達之性質。商業言論所提供之訊息，內容非虛偽不實或不致產生誤導作用，以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上之合理抉擇者，應受憲法第十一條言論自由之保障（本院釋字第五七七號、第六二三號解釋參照）。

系爭條例第二十四條第二項規定：「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」同條例第三十條第一項規定：「違反第二十四條……第二項規定者，處新臺幣五萬元以下罰鍰；情節重大或再次違反者，並得由原發證照機關廢止其有關營業或設廠之許可證照。」（下併稱系爭規定）係就化粧品廣告採取事前審查制，已涉及對化粧品廠商言論自由及人民取得充分資訊機會之限制。

按化粧品廣告之事前審查乃對言論自由之重大干預，原則上應為違憲。系爭規定之立法資料須足以支持對化粧品廣告之事前審查，係為防免人民生命、身體、健康遭受直接、立即及難以回復危害之特別重要之公共利益目的，其與目的之達成間具直接及絕對必要關聯，且賦予人民獲立即司法救濟之機會，始符合憲法比例原則及保障言論自由之意旨。

查化粧品係指施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品；其範圍及種類，由中央衛生主管機關公告之（系爭條例第三條參照），非供口服或食用。另依中央主管機關公告之化粧品範圍及種類表，所稱化粧品俱屬一般日常生活用品。系爭規定之立法目的應係為防免廣告登載或宣播猥褻、有傷風化或虛偽誇大（系爭條例第二十四條第一項參照），以維護善良風俗、消費者健康及其他相關權益，固均涉及公益之維護，然廣告之功能在誘引消費者購買化粧品，尚未對人民生命、身體、健康發生直接、立即之威脅，則就此等廣告，予以事前審查，難謂其目的係在防免人民生命、身體、健康遭受直接、立即及難以回復之危害。系爭規定既難認係為保護特別重要之公共利益目的，自亦無從認為該規定所採事前審查方式以限制化粧品廠商之言論自由及消費者取得充分資訊機會，與特別重要之公共利益之間，具備直接及絕對必要之關聯。

就有害人體健康之預防而言，系爭條例第四章第二十三條以下訂有禁止輸入、製造、販賣、註銷許可證等暨抽檢及抽樣等抽查取締規定；第五章就相關違反情形，亦訂有罰則。又系爭條例第二十四條第一項已另有不實廣告等禁止之明文，對可能妨礙人體健康之不實化粧品廣告，主管機關本得依系爭條例第三十條第一項規定為處罰。是系爭規定適用於含藥化粧品廣告，仍難認係為保護特別重要之公共利益目的，且與目的達成間具直接及絕對必要之關聯。

資料來源：http://fatong.tw/

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