前言：土石流狂泄、溪水狂奔、橋樑寸斷、百姓變波臣‧‧‧淚水和雨水交織，台灣寶島山河破碎，只是天災嗎？其實，這是數十年，台灣欠缺整體開發所遺留下來之「歷史共業」‧‧‧

台灣的土地開發與都市計畫，從有都市形成開始，就帶有強烈的政治經濟目地，對大自然極不友善。

研究上通常都以從日本殖民台灣後，台灣才開始對都市進行規畫，日本據時代初期的民政首長，即深知宏大的都市計畫，壯麗的建築物，可以安定內地人，是殖民統治的必要條件，使殖民者有「永住之心」。

前台灣都市計畫最高決策主管經建會副主委張景森認為：「都市體系是行使政治經濟統治的戰略基地體系，如果說殖民地係透過都市體系來運作亦不為奇」（台灣的都市計畫（1895~1988），張景森著，1993年7月出版，國家政策研究中心智庫叢書，第9頁）。目地就是要「國家與資本結合，征服特定地域與人民，以獲取政治與經濟之利益」。

》》土地運用，政經利益為目地

在殖民的背景之下，台灣的都市計畫體系就一直以國家與資本結合的殖民主義控制政治經濟目地為軸線進行發展，國民政府遷台之後，在台灣當成「反共基地」的前題下，基本上仍延續日本殖民體系的規畫體系，而且大量以工兵系統的人員組成榮工處，擔任公共建設的主力。

前經建會都住處副處長，歷任經建會部門計畫處、住都處長之張桂林曾歸納指出，在二次大戰結束的時代，台灣仍延續日本的「剛性規畫」體系，繼日本時代共有七十二個城市完成了都市計畫，國民政府遷台之後，在1950年代規畫了三重、永和與中興新村，1960年代。

政府則是深化都市計畫到鄉鎮，以大量的鄉鎮公所及高速公路交流道為核心，發展出區域計畫與綜合開發計畫。但是，到了1980年代，這樣的規畫體系，「由於政府單方面的權力太大，加上地方政治的結合」面臨了極大的危機。

曾長期負責台灣都市計畫政策規畫三十四年，歷任經建會副主委，環保署長、國民黨智庫執行長，現又復出任政務委員的蔡勳雄指出：「最關鍵的因素在於，在國民政府三民主義架構的思考體系下，一直把土地視為是『利用價值』（Used Value）進行政策規畫，因此會採取嚴格的土地管制方向，以確保公共建設需要時，能有效立刻運用。但台灣經濟活動的實情，卻是台灣資金在70年代以後並沒有出路，因此傾向興起把土地視為『交換價值』（Exchanged Value），兩種認知的差異在一九八○年代末期，產生了嚴重的衝突。」

》》土地，視為是經濟的附屬工具

蔡勳雄曾指出，國民政府遷台之後，台灣的空間規畫在1950年代之後，為了疏解台灣已達瓶頸的內向導向經濟，接軌到世界資本主義的世界分工制序，政府採取了「消極性空間管理」的政策取向，將土地視為是「起飛」（Take Off）的基本要素，是一種配合經濟需求的附屬工具，而不是本身具有經濟性格，因此以呼應經濟發展策略的公共建設為主導思維，土地基本上是被認知為「利用價值」，都市建設被視為社會建設的一環，主要的內容都是公共設施、道路、自來水及地下道工程等。土地的價值是以服務公共建設為目地，而且嚴格由政府主導都市計畫，權力不下放。

在這種思維之下，台灣的土地政策是「剛性規畫」，「公務員在地圖上畫一條線就決定了土地的命運」，而在主其事者的專業官僚，也是以1958年台灣省建設局下公共工程局為主體，之後內政部成立營建署，都以興建工程為主導思想。

大的問題就是，既然土地被視為是純「利用價值」，因此各相關部門都希望能夠掌握到土地運用的控制權，作為推展部門業務的工具。

也因此，政府對國土的控管，顯得很多元，各單位相互競爭，互不統屬﹝表一﹞。

具體的結果就是各相關政府都想要爭取主控權，不斷在重視公共建設政策主導下，推出「十大建設」、「十二大建設」，土地在這過程中，都是被視為「利用價值」，被視為是服務建設的工具，建設需求到哪，政府不介入私人的生產領域以及生活領域，而是放任經濟發展的自然需求，由上而下決定公共建設的規模，土地則因應配合。政府對空間擁有絕對之主導及改變之權力，但是在國家內部卻是鬆散結合，放任各部門僅都可以就所需的公共建設，徵收與決定土地定位。（台灣地區國土規畫歷史的回顧與檢討    夏鑄九，張景森 1990  國策中心  11-32頁）

而保險公司是投機土地最多者，由於在1980年代，政府改新台幣為浮動匯率，大批「熱錢」湧入房地產。由於規範保險公司的保險法，多年未修正，舊法中可投資土地的資金比例高達三分之一，使得保險公司可以吸取大眾資金屯績大量土地，化為私利。再運用影響力，進行土地變更，在1980年代，炒地皮成為台灣熟悉之名詞（土地、財團、選舉  天下出版  1992年2月 7、26頁）。

》》金權寶島，政客派系大瓜分

由於土地投機的超高獲利，大量的地方政客從事土地投機，希望獲取政治地位，再利用政治的力量影響土地決策，獲取更大利益，形成了土地政客快速進入政治場域的現象。

「由國家利益的角度來看，國家藉由對環境與土地的規畫來協助或放任大型財團在主要都市炒作地價與房價，幫助地方派系攫取龐大的土地利益，這種授予利益的作法比起其它利益輸送的方法有更多的優點，所以國土計畫與區域計畫的不重要性是必然的」（陳東升  金權城市  1995年 4月  巨流    26頁）不過在這種情勢之下，另一種土地認知也在同時逐漸在台灣興起，蔡勳雄回憶，台灣原本就沒有都計人才養成機制，在公共建設為主的「利用價值」認知下，借用軍方工兵營建人才轉到經建部門為都市計畫單位的主管官員主要來源，「以工程為主體，不會去思考工程所帶動的周邊經濟活動之關聯性，更不會思考當公部門資源投入後，所產生經濟利益分配與帶動之政治效應」。

1964年當時經合會（前身為美援會，後又改組成經建會）的副秘書長王章清卻認為，隨著台灣經濟發展與人口成長的趨勢，台灣勢必要面對整體規畫體系的建立，因此赴聯合國請派專家協助。

聯合國於1964年11月，指派了聯合國都市計畫顧問孟森夫婦（Mr. & Mrs. Monson）來台，在王章清的爭取下，經建會招考了大學剛畢業建築背景的張隆盛（後曾任經建會副主委、營建署署長）、法律背景的蔡勳雄（後曾任都住處處長、經建會副主委、環保署長）、以及劉玉山（後任行政院副秘書長）及林益厚（後曾任營建署長）成立了「都市計畫及住宅小組」（UHDC），並培訓楊重信（現在中研院）、華昌宜（現在台大城鄉所）、王鴻愷（現在台大城鄉所）等新生代學者，本文將把這一群受教於孟森理念的人概稱為「孟森派」。

該體系於1966年至1971年，針對台灣的都市建設，提出了248種報告，及495種備忘錄與建議（張景森書  70頁），在台灣開闢另一種對土地認知的新概念。

》》土地與人民實際經濟需關聯

孟森強調是政府應該有大規模有遠見的整體計畫，另外，孟森也承認公共利益之存在，但強調「政府應介入私人的生產領域以及生活領域，提供一個發展的時空框架，作為協調發展之一部分」（張景森書  69頁）因此在都市計畫中，不以個別單一單項之公共建設為目地，而是著重建構一個整體框架的政策指導。

師承孟森的蔡勳雄說明，孟森的觀念給台灣最大的衝擊是，基本上孟森認為，台灣到了2000年，人口將會超過1700萬人，但台灣的土地總面積3萬6千平方公里，其中73%屬山坡地，僅有27%為適合發展之土地（註：國土綜合開發研討會實錄，1995年12月  經建會  48頁），因此勢必會造成地價高，住宅產業與產業用地取得不易的困境。因此孟森認為，台灣的土地規畫，勢必要將土地視為「交換價值」進行理解與規畫，而不能是純視為「利用價值」，忽略掉土地與人民實際經濟價值的關聯性。

第二節：1980年代的政治經濟危機

但是台灣的都市計畫體系在1988年起發生了嚴重危機。引發了台灣一度嘗試建立整體的國土規畫體系，全面以「交換價值」看待土地，以完全的市場機制，處理土地問題：

引發如此思考的背景可以整理如下：

既有的都市計畫體系無以為繼：

1988年，台灣的公共設施保留地兩萬公頃，在政府預算不足之下無法完成徵收，即將期滿15年，屆時將自動解編，等於宣告自1973年實施的都市計畫體系將完全崩潰。

房價飆漲，人民反彈：

1989年，數萬名無殼蝸年夜宿忠孝東路，抗議屋價狂飆，一屋難求。

中產階級縮減：

1989年，主計處公布統計1988年底為止之資料，將土地與房屋資產計算在內，台灣最富有的20%人口的收入比是最窮20%的17.5倍，導致中產階級萎縮了11%，只佔全部家庭的43%，與歐美的65%~75%差距顯著。（土地、財團、選舉  天下出版  1992年2月  6頁）

公共建設成本過高：

土地稅負過輕，土地稅收僅能滿足公共建設經費之54.5%，造成公部門補貼私部門現象，同時鼓勵土地所有人將土地視為投資與投機工具，利於居間壟斷。（註：國土綜開會議實錄  45頁）

土地成本太高，迫使企業出走：

土地管理機制僵化，僅有4%土地規畫為工、商與住宅之可建築用地，工商企業反應（經建會國土綜合開發計畫   1996年12月  14頁）

地方土地炒作加劇：

因為地方與各主管官屬決定土地的劃分與公告地價，造成地方政府可以藉由都市計畫操弄經濟利益之分配。如前觀音鄉長李文貫指稱，因為桃縣府有意引進台塑六輕，觀音鄉一坪農地，如果被納入在計畫道路旁的話，一坪由4000年可以飆漲到45000元。（新新聞周刊  1995年 5月21日  78頁）。「不勞而獲的利益，靠結合政治力，可以完全扭曲經濟制序。」

重大工程無以為繼：

核四、五輕、六輕土地取得不易，1989年，閣揆郝伯村以擴大公共建設主導思潮下，推出預估需資八兆五千億元之以「國家建設六年計畫」（一般稱六年國建），除了財源問題之外，也面臨了土地炒作加重，公共建設取得困難的情勢，轉向企求向農業要地。（註：1989年  5月  匯整中國時報與聯合報）

90年代國民黨內部政治鬥爭加劇：

以李登輝為首，自居改革派的統治集團掌權，開始全面的資本主義化，國家機器積極配合資本尋求市場需求修改法令，以重新建構經濟利益創造新的政治奧源。（註：王振寰，誰統治台灣？轉型中的國家機器與權力結構   巨流）

農業面臨衝擊：

1986年，台灣開始申請加入GATT（WTO前身），政府以大幅開放農產品、逐步取消農業補貼作為條件，農業萎縮之下，農業用地之轉移成為各方爭取之目標。

於是在1983年連戰組閣之後，蕭萬長接任經建會主委時，為了要掃除資本投資障礙，「檢討民間投資不振的原因，就經濟因素而言，主要是水、電、運輸等公共設施不足產業用地與地價偏高」（註：蕭萬長，1994年，我國重大財經政策之制定與展望，【自由中國之工業】80卷之1）。

蕭萬長開始台灣第一度想要統整土地政策的構想，而為了從內政部與各部會系統拿回土地掌控權，讓經建會的國土計畫，有效成為最高的「上位計畫」。因此，在1993年，蕭萬長找了前行政院政務委員郭婉容出面，帶了蔡勳雄到李登輝官邸長談約三小時。爭取李登輝的支持，由蔡勳雄取得主導權，於1994年推動台灣的國土開發計畫。

第三節：「孟森派」主導國土新計畫

於是蔡勳雄才在1993年底，在蕭萬長與李登輝支持下，開始通動台灣有史一來第一次的「國土綜合計畫」，並找了楊重信等「孟森派」同門在學界呼應。

蔡勳雄曾回憶指出，當時推動國土計畫最主要的精神，就是「政府明確確立台灣的土地是屬於『交換價值』，所有的機制都以市場經濟作為主體。」，主張應由市場分派土地資源，調節供需，以達到土地資源均衡且有效分配的效果。這派主張研判土地市場失靈的關鍵在於剛性管制造成了限制都市擴張，衍生了假性土地需求讓炒作有利可圖，因而主張大量釋出農地，以『總量管制』的方式，用大量土地稀釋土地市場的假性需求，並且建立土地開發規則，弭平「公部門補貼私部門」的偏差，以調控土地變更暴漲利益的機制。（註：彙整國土綜開會議一○八場預備會議，楊重信、華昌宜之發言記錄。）

整套概念整理如下﹝見附圖﹞：

1993年經建會原本是在「振興經濟方案」之架構下，開始「國土綜合開發計畫」，以作為振興經濟的一環，於是蔡勳雄與楊重信等老班底，在1993年經過李登輝的背書之後，組成了「國土綜合開發計畫修定工作小組」，共開了一○八場會議，「大家越談就越覺得，如果沒有一個全面的體系，不可能建立一個完全的市場機制，解決台灣的土地問題，因此，就脫離了原本只是要解決產業與住宅用地的目地。」（註：國土綜開計畫執筆相關官員之訪談記錄）

根據多次和蔡勳雄與參與文官訪談與採訪筆記整理，孟森派的主要構想如下：

國土公平性之利益分配

楊重信於1994年當時提出的「國土開發利益分配：公平性措施」是孟森派的市場機制的精典論述：楊重信指出：

 「台灣地區國土開發利益不公根源為土地使用管制過於嚴格，摧毀市場機能運作，使可供都市發展土地供給無法適時適地增加，此乃造成被容許作為都市發展之土地價值遠高於被限制或禁止發展土地之價值，在此一嚴苛之土地管制使用制度下，土地變更殊為不易，因此幸運者或對土地使用變更具有影響者，可借由土地使用變更而謀取巨額而不勞利得」。

全面釋放農地：

農委會於1994年提出了一套「農地變更變更短期辦法」，提出釋放4萬8千公傾農地，並推估到了民國100年，總共釋放出16萬公頃的農地，但農地管制鬆動的消息傳出，立刻引發財團與民代的關切與打探，造成農委會罕見地以「極密件」分別將農地釋放的數量與區位規畫送交經建會，（註：1993/07/21  經濟日報，1993/09/30 聯合報）。

因此楊重信等認為，如果還是由政府主管決定區位與數量，「無法排除特權的不公平介入」（1994/04/12  國土綜開研討會楊重信發言記錄）因此和蔡勳雄等人主張，全面開放八十八萬公顷農地，並限定開發面績最少30公頃，以「開發許可制」的方式，一方面「以量制價」，另一方面，防止「零星跳蛙式開發」。

發展權轉移（Transfer Developed Rights TDR）

蔡勳雄因此提出TDR之概念，就是把台灣的每一分土地，都設有共同之發展權，例如所有的容積率都是10%，但不同的區位，如商業區可能需要600%的容積率，這塊地就必需去購買其它土地的發展權，等到購足了需要的發展權，才許可進行開發與變更。蔡勳雄舉例，例如一塊地被畫為國土保安用地，在剛性管制之下，這塊土地沒有變更之可能性，因此無法換取經濟利得，地主一定反彈。可是TDR制度施行後，發展權可以由101金融大樓購買走發展權，「同樣達到了國土保安的目地，也平衡了土地利得分配不均」。

不動產證券化：

因此必需建立土地鑑價體系，並且建立不動產證券化的交易所，讓土地的發展權，可以透過證券交易的機制，在開放的市場中公平禁爭。在國土綜開計畫中，經建會也將全國土地畫分為「限制發展區」與「可發展區」，並委由台大地理系教授張石角根據全國地文匯定區位，於1996年交給經建會。但該相關資料，一直被經建會列為「極機密」，蔡勳雄指出：「如果沒有不動產證券化資料輔助，任何一地主發現自己的土地被限制發展了，不反政府才怪！」

發展許可制控制合理利得：

全面釋放農地之後，經建會以發展許可制作為管理機制。強調「增值利益應為社會全體所共享」，經建會並列出土地變更之回饋條件：﹝表2﹞

值得注意的是，蔡勳雄指出，發展許可制也被視為政府因應無殼蝸牛運動的解決方案，因此要求提供平價住宅。

而在這樣的計畫架構之中，經建會依此想要建構以民國一百年發展需求的整體國土配置，將台灣區分為十八個生活圈，依此配置進行全台灣的產業區位、運輸需求與國土保安等需求的「生活圈計畫」（註：經建會1995生活圈發展計畫草案第五章）

可是，這一整套計畫，在後續的政經互動之中，一一被政治現實所扭解。

第四節：政經互動下的國土變化

1994年4月，經建會舉辦了全國國土開發記畫研討會，確立了農地開放的政策，行政院與經建會也開始公布了「發展許可制辦法」，並責成經建會研擬「國土綜開法」。

在國土綜開會議後，經建會持續推動了「工商綜合區」、修定「獎勵民間參與交通建設條例」、「經貿特區設置草案」、「農業發展條例修正案」、「中低收入住宅辦法」、「都市更新方案」、「雲嘉南地區地層下陷區域解決方案」、「萊茵計畫」‧‧‧等依循「交換價值」為前題，「開發許可制」為精神的方案，但這些方案都在推動到一個階段都束之高閣，箇中的轉折，見諸媒體報導都有常見「政治因素造成的轉折」的字樣，但由於目前文獻與資料並不多見，需要更進一步訪談參與者尋求更具體時空脈絡。

而初步從蔡勳雄訪談所得的資料，已經可以看出在政治力量之下，孟森派僅有曇花一現的主導力。

》》為了選總統，李登輝反悔改革

李登輝率先干預了國土綜開計畫，1994年5月1日，準備參選第一屆民選總統的李登輝就在高雄港會見碼頭工人慶祝勞動節時，喊出了「六萬元一坪」的房屋政策。當時經建會並不以為意，同年八月十三日，經建會主委蕭萬長在行政院會報告，提出在「總量管制」下，釋放以三十公頃為單位基准的農地，在「開發許可制下」，興建中低收入住宅，並且在國土綜開法立法完成之後，兩年半內進行。（註：當日行政院會之新聞資料）。

1994年9月，彰化縣透露有高度興趣，經建會與內政部在9月連開3次會商討。但是當年10月10日，蕭萬長在中山堂參家總統府國慶慶典後，碰到蘇志誠，蘇志誠明確告知：「光復節總統要再談六萬元一坪」。於是，在政治需求之下，蔡勳雄受蕭萬長之命，硬是找台糖交地，十月十七日就推出十二個勞工住宅，二十二日由連戰向李登輝簡報，李登輝於25日正式宣布利多。（新新聞  1994 11/13）。

這一個過程之中，也看出了，雖然蔡勳雄推動了「完全市場機制」的方案，但是在政治需求上，還是退卻。走回強制指定土地用途，並且公權力強力介入，要求台糖配合與政府大量投入資產，如「利用價值」派所慣用的方式。

在1995年6月「第二屆全國經營者大會」前，台塑董事長王永罄因為六輕麥寮用地，不滿回饋的綠地土地比例過高，要求可將該土地設長庚醫院等設施受到經建主管部門阻擋，發表萬言書痛斥：「工業用地橫生波折、法令規章不合時宜，民間熱心推動，政府卻一意孤行」。當時政府正準備面對1996年總統大選，於是政府部門的經濟部長王志剛一早集忙趕赴台塑大樓十二樓的台塑招待所向王永慶解釋，並與企業界召開研討會主動檢討振興方案，主動釋出檢討放寬回饋條件。（註：1996/06/18 聯合報）。