台灣語言政策演變之研究 ◎黃瑞田

──以1895年至2001年為例

本文刊登於2002年1月31日～2月1日台灣新聞報西子灣副刊

(本文部分內容曾被研究台灣語言政策的學者撰寫論文時參考、引用)

一．前言

台灣自從二○○○年五月二十日政黨輪替以來，民進黨的教育政策一直像鐘擺一般，左右搖擺不定，尤其將近一年來漢語拼音與通用拼音爭議未決的語言政策，更可以看出民進黨執政團隊決策機制反覆無常的困境，不禁令人為台灣教育改革的前景感到憂心。

語言政策對一個重視鄉土文化教育的國家，是非常重要的政策，它關係到文化命脈的維繫與消亡；如果語言政策的決策不當，鄉土語言教育的推展將會困難重重，為了印證這個論點，我們把時間倒退五十五年──第二次世界大戰結束之後，世界版圖有了全面性的變化，在瓦解與重組的過程中，民族自治、民族獨立的運動，此起彼落。作為民族、種族象徵的「語言」，就成為自治與獨立的指標。單一民族、單一語言獨立的國家，在語言政策上較無問題；若是由多民族、多語言組成的新興國家，就面臨了選擇國家通用語言的問題，例如：新加坡、馬來西亞、印尼。另外，有因為語言問題而要脫離獨立的情形：加拿大的魁北克省，堅持使用法語，而想要與使用英語的加拿大其他地區，劃清界限，獨立建國。因此，語言問題關係到民族的團結、國家的安定。所以，語言政策從第二次世界大戰之後，已經成為世界各國的重要政策。語言學家邢福義進一步的認為：「語言政策既可能是建設性的，也可能是破壞性的。建設性的語言政策以促進國家政治社會的穩定和諧，擴大語言在社會交際中的作用為目標……但有時是決策者有另外的打算，或是總政策取向的關係，或者決策者們對文化背景的掌握不夠全面，而制定出破壞性的語言政策。」〔參閱邢福義：《文化語言學》，頁378─379。〕

邢福義舉例說明，史達林某個時期內的語言政策，就是屬於大民族主義的語言政策，被列寧指責為摧殘少數民族的文化，限制他們的語言發展，是一種愚民政策，這種情況與國民黨統治台灣五十年的語言政策雷同。又如南非的種族隔離政策，就是以語言政策做為手段，要將境內的非洲種族孤立，不讓他們接受英語的教育，使他們無法提高社會地位，更因為不懂英語而沒有機會閱讀國際文獻，而與外界隔絕。

由此可見，語言政策的制定，必須要考慮到社會各階層，尤其少數民族的語言，更要加強保護，以免因政策的不當而逐漸流失、消亡。

語言政策可以分為兩種類型，一是中央政府的語言政策，具有法律效力，一是非中央政府的語言政策。中央政府的語言政策通用於全國，人人都必須遵守；非中央語言政策則是屬於地方政府、特定政黨、特定族群、自治區，或是宗教團體、社會派別實行的語言政策，約束力比較小。〔參閱邢福義：《文化語言學》，頁380。〕

語言政策通常是屬於指導性的方針，制定之後，必須進行語言規劃來具體實施。在規劃時，就必須考慮到境內不同民族文化能夠向預期的目標演進，不能因為語言政策而戕害少數民族的文化與語言。

本文將探討台灣從一八九五年到二○○一年六月之間，日治、國民黨統治及民進黨執後的語言政策演進概況，期能探尋台灣在語言政策的覆蓋之下而面臨的問題，為台灣今後語言政策的走向，提出建言。

二．台灣的語言發展概況
自宋、元以來，台灣是蠻荒未開之地，一直不為地大物博的中國

歷代朝廷所重視，直到明末清初，鄭成功帶領二萬餘名軍人及眷屬，

退據台灣，俟機反攻。

由於清軍不擅海戰，無力渡海，於是採取禁止大陸人民到台灣的消極政策，反而使台灣成為逃犯天堂、海盜勢力範圍，在清廷的眼中，台灣已經成為「罪惡淵藪」，直到法軍入侵，清廷派劉銘傳逐退法軍，才在一八八五年將台灣建省，任命劉銘傳為首任巡撫，正式有效統治台灣。

但是，好景不常，到了一八九五年，清廷又將台灣這個「燙手蕃薯」丟給日本。台灣居民雖然力拒日本統治，但卻在日本的翼護之下，因禍得福的躲過中國五十年的戰亂烽火；這五十年，台灣在日本的建設中成長、進步。

一九四五年，台灣又成為戰爭的犧牲品，日本人把建設台灣的碩果，交到中華民國的手中，使台灣再度淪入政治的劫難之中；一九四九年，執政的國民黨被共產黨擊敗，蔣介石帶著二百萬軍人及眷屬，愴惶的逃到台灣。

鄭成功和蔣介石雖然相差近三百歲，卻在台灣上演相同的戲碼，不過，蔣介石帶來的軍民，除了數量上多了百倍之外，組成的份子也十分複雜；鄭成功的軍民來自福建沿海，使用的語言比較單純，不像國民黨軍民，來自中國各省，各操各的鄉音或方言，與台灣本地的居民語言隔閡太大，溝通困難，經常誤解起衝突。

不論是荷蘭人、鄭成功、日本人或是國民黨，當他們統治台灣時，「語言」經常成為社會動盪的重要因素。荷西時期，主要是傳教及商業活動，語言政策在文獻上並不多見，早期台灣原住民的語言，並沒有受到多大的影響。明鄭時期的移民主要來自福建沿海，帶來漳、泉二州的閩南語，也沒有明顯的語言政策，不過，由於移民與平埔族原住民通婚，閩南語慢慢滲透，成為優勢語言。到了日治時期，由於日本是異國、異族，為了便於統治，語言政策就十分明確。國民黨統治時期，為了徹底消除日本人對台灣的影響力，採取恐怖、懲罰、強制的手段實施它的「語言政策」。

我們日常生活中，常常提到在……之中，例如：在學校……之中，在社會……之中，在群眾……之中，在時代巨流……之中；其實，不論在什麼之中，最基本、最根本的形式就是在「語言」之中。因為，「語言是世界最後的界限」，「語言是對存在的終極圍困」。〔李劼：《論晚近歷史》，頁6。〕所以，統治者的「語言政策」，將是對人民思考模式及表達內心想法的有效桎梏。

統治者以語言政策來控制人民的思想，是語言學界及政治界公認的事實，換句話說，語言與政治有密切的關聯性，根據淡江大學公共行政學系副教授施正峰的研究，語言與政治有三種可能的關係：一是語言政策會影響政治權力的分配，二是政治力量會透過語言政策介入溝通體系，三是語言與政治兩者相互影響。

自從日治時期，日本的殖民政策，企圖以語言政策同化台灣人，國民黨政府也如法泡製，兩者各在台灣以高壓手段，雷厲推展了五十年，仍然無法獲得台灣居民的認同，不過，已對台灣的方言與文化造成了無法彌補的傷害。本文擬就現有文獻逐一探討、研究。

三．日本殖民時期的語言政策
1895年，日本殖民政府佔領台灣的第二天，就成立了學務部，

部長伊澤修二就宣布：「台灣的教育，首先應該讓新領土的人民快快

學會日本話。」〔引自李勤岸：〈語言政策與台灣獨立〉，《語言政

治與政策》，頁137。〕

這就是日本人統治台灣的語言政策，此後五十年，台灣人就在這一個政策之下接受殖民教育：

1898年，在各縣市設立六年制公學校，積極推行日語。不過，上課仍然用台語讀文言文，用台語講解。

1930年，禁私塾，禁止台灣人用台灣話讀文言文。上課用台語及日語教日文，漸漸減少使用台語的比率，逐漸達成全面使用日語的目標。通過學校、官方以及非官方的機構推展，日本政府已經在1930年將日語教育普及台灣全島。

1937年，廢除學校的台語漢文科、禁止報紙刊登中文標題，獎勵國語家庭，期使台灣人完全使用日語。在學校說台語，會被處罰。

四．國民黨威權體制下的語言教育
國民黨政府在1945年從日本人手中接收台灣之後，把台灣當

做殖民地看待，當時台灣人只會說日語、閩南語及原住民語言，對於

華語幾乎完全陌生。為了鞏固政權及掌握民心，就積極推動華語做為

所有的公家機關、公共場所的官方語言；各級學校，每一節課都要

用華語教學。並且採取下列措施實行它的語言政策：

1946年，成立「國語推行委員會」，負責編選華語教材，訓練華語公務人員，監督小學的國語教學。從1946年至1956年之間的教學模式的教學語言是台語，使用華文課本，讀華語，解說用台語。

1956年，學校禁止說台語，一直到1987年為止，學生說台語會被處罰。
   1957年，國民黨禁止《教會公報》使用台語羅馬字。
   1973年，在各師範院校進行華語師資訓練。
   1975年，羅馬字的《台語聖經》被國民黨沒收。
   1976年，通過「廣電法」，規定所有的電台及電視台，台灣話的節目，最多不能超過20﹪，到了1992年，剩下不到10﹪。
   1986年，公布實施「注音符號第二式」，可是，並沒有積極推行，僅僅發行了一本小冊子，供有興趣的人索取。
   1990年代，李登輝帶領國民黨走向本土化，開始修正語言政策。
　1993年，宣布要實行雙語教育。不過，所謂「雙語」，到底是指國語和英語，或是國語和本土語言，沒有人搞得清楚。
   1996年，國小三年級到六年級，增設「鄉土教學活動」一科，其中包括「語言教學」。
   1998年，教育部公告TLPA音標系統，供台灣與全世界想瞭解台灣語言及其音標符號者，從事台灣語文教育與推行工作者之參考。

1999年7月26日 ，行政院副院長劉兆玄，召開教改推動會議，決定以「漢語拼音」作為中文的音譯系統。

國民黨和日本人在台灣的語言政策，都是單語的殖民政策，執行的方法都是強制性的，也都以台語做為過渡的語言，並且有計劃的讓講台灣話的人有文化自卑感，尤其是國民黨的殖民語言政策更是徹底，認為說台灣話的人比較沒有水準。雖然李登輝上台以後，情況有了改善，卻已緩不濟急。1996年以後，有了母語政策，卻缺少有效的執行方法，其結果是自生自滅，只有民進黨執政的縣市，比較積極去推動。

五．民進黨執政時期
1999年5月20日，台灣人終於出頭天了，充滿本土色彩的

民進黨掌握了執政的大權，可想而知，語言政策將會大轉彎，雖然執

政才一年多，卻已可看出語言政策的走向：

2000年9月16日 ，教育部國語推行委員會通過「通用拼音」作為標記華語的羅馬音標系統。

2000年10月7日 ，教育部邀請各部會及縣市代表，針對「中文譯音統一規定草案」聽取各方意見。

2000年10月13日 教育部公布「中文譯音統一規定草案」，根據這項規定，路、街、地名譯音、護照之人名、英文戶籍謄本之本人譯音，及海外僑校華語教學而涉及羅馬拼音者、其他有關之中文譯音，都以「通用拼音」為準。

2000年10月30日 ，宣布決定採用漢語拼音，附加考慮漢語拼音中X、Q、Zh等符號做修正。

2001年6月15日 台北市長馬英九強調，不論中央是決定使用漢語拼音或是通用拼音，台北市的中文譯音都決定使用漢語拼音法，因為要與國際接軌，台北新不能等，台北市是指標，中央應跟著台北市的腳步走，選擇漢語拼音。

馬英九老大心態、我行我素的口氣，帶點兒脅迫性，更不把中央政府的決策放在心上，沒有人管得到他似的。

2001年6月28日，教育部長曾志朗表示，未來教育部將研訂一套以羅馬拼音為基礎的拼音系統，做為鄉土語言教學統一標準。這個說法，又為語言政策增加了不確定性與複雜性。

六．漢語拼音與通用拼音的爭議
當教育部政務次長范巽綠於2000年10月7日透露，民進黨

政府將以「多元語言」作為台灣國家完整的語言文字政策，過去以國

語為官方語言的一元語言政策時代，將從2001年9月國民中小學

九年一貫課程正式實施鄉土語言教學後，正式宣告瓦解；范巽綠表

示，這樣的變革勢必會在社會上及立法院引發強烈的爭議。不久之

後，果然立刻引起統派人士的反彈，尤其國民黨的台北市長馬英九，

更是疾言厲色的表示，如果中央堅持採行通用拼音法，未來台北市各

國民小學學童，不但要學通用拼音，還要學習漢語拼音，也就是在注

音符號之外，再採雙軌教學，同時教漢語及通用拼音。馬英九強調，

他個人感情上對漢語拼音並無特別好感，但客觀事實是，漢語拼音有

助台北市與世界接軌，通用拼音會讓台北市走不出國門，尤其在中國

與美國建交後，漢語拼音是聯合國及國際承認採用的拼音，中央不應

以意識爭執，模糊中文譯音的問題焦點，更不要把自己孤立於世界潮

流之外，引發不必要的後果，而應讓政治的歸政治，專業的歸專業。

高雄市長謝長廷則指出，包括高雄市等十四個縣市，在1999年7月就連署採用通用拼音，認為語言不只是溝通的工具，也有其文化性，應該保留台灣的特色；台北市在陳水扁市長任內，也通過採用通用拼音，現在再吵這個問題，豈不是太政治化。謝長廷表示，拼音問題的爭議，其實有其過程，過去台灣都採注音二式，但是仍有些音拼不出來，所以才進行漢語拼音改良，希望全國一致，但談了一年多仍未有共識，因此高雄市街道標示目前都還沒有做，如果現在中央說要用漢語拼音，對高雄市也會有困擾。謝長廷強調，通用拼音也可以國際化，因為只有百分之十至十五的音與漢語拼音不同，漢語拼音雖然有十幾億人在使用，但不見得我們也要跟著用，不好用的當然不要用。謝長廷舉例，用漢語拼音，「謝」字就要用X開頭，這跟一般漢音不同，而是蘇聯音，因為當時中國與蘇聯的關係密切，才會有如此怪的音，再以「七賢」為例，漢語拼音要拼成qixein，通用拼音則拼成cisen，這與我們的英語拼讀習慣相近，至於一條路有三種拼音，這不是拼音的問題，而是內部管理的問題。語言不只是溝通的工具，也有其文化性，所以客家縣市，如苗栗縣、新竹縣、市，都採用通用拼音，而對外國人來講，不管用什麼拼音，都沒有學習上的問題。謝長廷說，要國際化不必然要透過大陸，也可以直接跟國際接軌，所以要不要透過大陸與國際接軌，是信心的問題，是深化台灣價值的問題。

清華大學人文社會學院院長曹逢甫表示，漢語拼音的國際流通性，在世界上有無可取代的地位，但國內民眾對該系統的接受度，是國語推行委員們所擔心的部分。反觀通用拼音，本土特色較明顯，不但可以與國內即將實施的九年一貫課程鄉土語言音標系統具有相容性，台灣民眾的接受度比較高，國際流通性也不成問題。

七．結論
所謂「漢語拼音」，是俗稱，它的正名是「漢語拼音方案」，是

中國人大會通過的國家法案，不能任意更改──只有人大會才有權修

訂；曾志朗部長在2000年10月30日，宣布決定採用漢語拼音

時，附加考慮要將漢語拼音中X、Q、Zh等符號做修正，有沒有想

到此舉會引發兩岸緊張的局勢？或是落入中國統戰的圈套？為了避

免無謂的困擾，我力主以「通用拼音」為我們的語言政策，至於與世

界接軌的問題，就讓電腦來處理吧！

許多參加拼音爭論的專家學者，都呼籲別人不要把拼音問題政治化、意識型態化；其實，拼音問題是語言政策，世界上任何一個多語國家的語言政策，都是政治角力的結果，在政權行使區域內，所定出的政策，必須有包容性，才能達到共存共榮的目標，要化解台灣族群之間長久以來的心結，語言政策的困境，應該及早解決，否則，社會永無寧日。