從沈葆楨的福建臺灣奏摺可以看到，基隆因為1863年起開港通商，市鎮的發展開始非常熱鬧，但是政府的管理卻沒有跟上，"該處向未設官"，但"訟事尤繁"；推測這時候司法案件應該包括許多因為商業繁榮衍生民事糾紛，也有可能因為社會愈趨複雜衍生刑事案件。最後沈葆楨奏請設基隆通判，讓有個官可以專管基隆這個地方。

   沈葆楨1874年來台，是清廷加強管理台灣的關鍵年。沈葆楨來台的原因在於牡丹社事件，因為日本在南台灣與原住民之間發生的紛爭。也可以說，清廷對台灣的政策轉變，是因應幾宗涉外事件，清廷體會到台灣對於中國的重要性，認為若不加強建設與管理，恐怕台灣落入外人之手。

   1889年版大英百科全書，對於這個轉變有這樣的觀察："根據惠列先生於1872年的報導，本島政局十分動盪，官方有一俗諺稱「三年一小反，五年一大亂」，造成如此不安局勢的原因，一般相信是官方對於民間資源的掠奪以及官員明目張膽的違法。1877年，莫里森船長的記述讓人看到一線曙光：1877年，曾任福建撫台的丁日昌前來本島籌畫建設，在其開明的領導之下，除了在漢人領域修築道路以外，尚有施行諸多措施以利資源發展：完成台灣府到打狗的電報線；計畫興築南北縱貫鐵路；1874年至1876年在安平(註：億載金城)、打狗二處(註：旗後、東港)建立砲台；東部海岸一帶缺乏海防，計畫自蘇澳往南開築道路以因應"。

   原本清廷對於原住民地區採取"封禁番地"原則，為了避免漢人與原住民因經濟利益傾軋或生活習慣不同而導致衝突，因此會在一些重要的入山口，以立碑立界、挖溝推土等方式來畫立區域界線。由於土堆狀如臥牛，因此稱為土牛，加上深溝便稱為土牛溝。。但台灣幾宗發生在原住民與外國人之間重要的涉外事件，對於政策轉成"開山撫番"起了影響。1867年美國商船羅發號（the Rover）在台灣東部外海觸礁沉沒，生還者在潭仔灣登陸，被恆春地區龜仔角社原住民殺害。

   1889年版的大英百科全書記載了1868年的鳳山教案和1872年的牡丹社事件："1868年，鳳山縣發生民眾攻擊新教與羅馬天主教傳教士的事件，使得英國領事授權戈登上校佔領熱蘭遮城及安平港。然而英國政府並不認同此次佔領行為，並給予清廷所要求的賠償。1872年，日本船隊在本島海岸發生船難，船員遭原住民襲殺，日本政府派出遠征隊採取報復性懲罰，幸有英國駐清大使威綏瑪居中調停，才免於清廷與日本爆發戰爭。二國簽定協議，清廷得支付五十萬海關兩作為受難家屬撫恤金及日方在番地所做的建設補助款項，日方則需撤退軍隊，放棄佔領行動"。

   牡丹社事件中，美國駐廈門領事李仙得(Charles W. Le Gendre)以處理羅妹號事件的經驗指出，中國政教不及「番地」，日本可用「番地無主論」作為出兵台灣的大義。

   以下摘錄十九世紀末葉旅台的兩位西方人，對於清廷原住民政策的觀察角度：

1.1873年Joseph Beal Steere：就我們對這些人的瞭解，任何國家想消滅牠們都是合理的。中國人未能及早做到，就已遭受責備，有好幾個歐洲的船員曾因船難逃到陸地上，由生還者得知，他們為"野蠻人"所殺害。由於一艘日本戎克船在東海岸翻船，船員被殺害事件，中國政府目前正跟日本有紛爭，日本政府要求中國負責，做為占有福爾摩沙島的藉口。(頁94)

2.1877年Paul Ibis：戰爭是原住民自己發動的。那無論在南部獲此島的任一部分，一向都不是中國政府的意圖。在日本遠征之前，那個政府甚至從未想過對山區行使其政權，更別說用武力對付他們了。(頁165) 最後，我要強調的是，福爾摩沙的原住民既非瀕臨滅絕，也絕不能認為他們正在衰退(除了南部地帶，那裏無止盡的血腥戰爭讓人如此相信)...還有，即使在中國控制之下，接受中國文化，他們的命運也不可能會像Tasmanians或紐西蘭島民的一樣，因為中國政府並無意根除任何部落， (頁198)

備註：

1889年大英百科全書文字引自 http://silvertranslation.blogspot.tw/2015/04/1889.html。

頁碼引自"看見十九世紀台灣：十四位西方旅行者的福爾摩沙故事"，Curious investigations: 19th-century American and European impressions of Taiwan。費德廉（Douglas L. Fix）編著。