委員會治國：專業參與？卸責工具？

 廖元豪，政大法律系

當前台灣的公部門，有個奇怪的現象：任何有爭議的事情，妳很難找到一個官員清清楚楚地說：「這件事我決定！」更不容易聽到那個人說：「我負責，我說了算！」

我們通常稱這種說詞叫「卸責」。然而，也沒有一個官員會傻到明目張膽地說「不敢負責」。因此近年來，各政府機關已經發展出許多典型「不用負責」的決策模式。其中最流行的，就是委員會。

現在政府機關「委員會」之多，簡直到了「委員會治國」的地步。主管機關經常邀請機關外的專家學者，就各種事務組成委員會，最後決定都由委員會決議行之。筆者不才，也受邀擔任了好幾個機關的「委員」。其中有些委員會有法定地位，作成的決議對機關有拘束力（如：公投審議委員會）；有些則屬諮詢性質（如：國家通訊傳播委員會節目廣告諮詢委員會）。

委員會到底是真的廣諮眾意，還是假專業之名行推託之實？

回憶一下，2005年行政院新聞局惹起軒然大波的衛星電視「撤照」（其實是「拒絕換照」）事件，面對輿論「濫權」的批評，口口聲聲說「這是委員會的決議」「我們尊重專業」。但嗣後另一案件，新聞局錯解法條，以外資為由裁罰電視台一百萬元。媒體詢問：「為何不召開委員會？」新聞局長說：「此事件很清楚，不用召開法規會。」

可見，主管機關有堅定立場時，這種不具法定地位的委員會，根本無法改變、阻擋既有立場，但卻能發揮「掩飾責任」的效果：既然並非法定程序，要不要召開委員會，僅在主管機關一念之間。

進一步問題是：誰來擔任委員？台灣社會如此多元，機關外的專家學者、民間團體意見想法五花八門，為什麼政府機關找了甲乙丙丁，卻不找子丑寅卯？這裡頭的學問當然很大。

如果主管機關真的禮賢下士，想要聽聽各方不同聲音，那必然會找些「異議者」或「反對派」進來。然而，另一種常見的情況是：主管機關盡找一票與自己「關係良好」的人進來背書。所謂的「關係良好」，上焉者是理念相符，方向一致；等而下之者是共同分贓，每個委員都接了這個機關一大堆標案或研究計畫。

更結構性的問題是：機關外的委員，幾乎都另有正職。不是在大學任教，拼「頂尖大學」；就是在民間團體，為公益奮鬥。人人在自己的本業上日理萬機、焚膏繼晷。每次出席不過領個二千元的出席費算是貢獻社會。他們有多少精力與時間來研究思索這些重大政策？

尤其主管機關經常一週前，甚至二、三天前才把大疊大疊的資料送給專業委員。這些「打零工」的委員，要如何在短短時間內消化並提出建議？譬如：像「蘇花高環評」這麼重大的案件，這麼複雜的問題，請問一個教授（即便她是工程、環保，或生態的學者）要花多少時間、多少力氣去準備，才能提出有意義的建議？

最理想的情況下，受邀的專家會不計代價，擱下自己手頭的「正事」，無怨無悔地研究這份「外務」。不過坦白說，期待每個委員在每個案子都這麼公忠體國、犧牲奉獻，恐怕太過樂觀。在多數的情況下，比較可能的狀況是，專家們只能大致瞄一下資料，看看主管機關「草擬」的建議是否太過離譜。只要大致看得過去，專家們就會尊重主管機關的擬議—畢竟，臨時插手的外人，憑什麼推翻幕僚與執行人員辛苦準備半天的東西？加上許多專家與機關首長都關係良好，頗有交情，連唱反調都不好意思。結果其實就是「背書」！

除了「背書」外，還有另一種情況：主管機關的確對相關爭議，尚無定見。外界的專家學者「委員」們，在此時的確有實質的決策地位。主管機關幾乎完全接受專家們的表決結果。

然而，這種決策方式看來禮賢下士，「民主」之至，其實卻大大有違責任政治。除非是百分之百的專業技術問題（這種情形極少），要不然任何公部門決定都一定有含有選擇、裁量，或判斷。「專業」或許可以告訴我們進口美國牛肉，得到狂牛症的風險機率，甚至可能幫助我們分析成本效益。但台灣到底要不要承受這種（或許極小的）風險，願不願意付出如此的成本，仍然是個政治問題。政務官捨政治判斷不為，卻單純依據不負政治責任之專家群「投票結果」來決定，豈不荒謬？重大的公共政策應該是有意識的「抉擇」，不能只是一堆多元意見專家，隨機組合之結果！

決策結果令民眾不滿，官員固然可以拿「委員會決議」當擋箭牌，但這真的可以了事？此種規避政治抉擇，躲避政治責任的決策模式，難道不是粗糙決策之由來？偶爾參與又不領酬勞的外界委員，當然不用負責；政治首長則說政策源自委員會的專業判斷；立法院、輿論，法院要追究，都不知道要找誰！「委員會治國」居然造成民主政治下的官員們，從決策的一開始就不想負責！

「委員會治國」已經是尾大不掉的現象，短期內似乎也很難全盤刪除。要取「委員會」之善而避其害，或許最根本也最簡單的方法，就是認清委員會的真相：除少數具有法定地位的委員會外，委員會不管找了多少專家，性質上都只能提供「建議」、「諮詢」，最後無論是否採納委員會意見，都由主管機關「決策」並「負責」！

部長大人在面對立委質詢、在法院答辯，乃至對媒體說明時，都不能再拿「專家委員會」當藉口，而要提出實質的理由，勇敢地為自己辯護。進口美國牛肉？「我說了算！」否決蘇花高？「我裁示的！」這種敢承擔、能負責的官員，才可能引導台灣穿過重重危機，走出新的局面！