談臺灣的“國際空間”
一、實質
人們問道：全世界各地都沒有“國際空間”問題，為什麽唯獨臺灣有？
臺灣民眾問道：全世界都可以參加聯合國，連最小、最窮的國家都可以，為什麽唯獨臺灣不能？全世界都可以參加世界衛生組織，為什麽臺灣連參加世界衛生大會的資格也沒有？
其實，答案是很清楚的：臺灣或“中華民國”不是主權國家（這一點，許多臺灣民眾在感情上是很難接受的，他們感到十分屈辱，又十分無奈，因為它是國際公認的事實），卻要以主權身份參與國際活動，這一意圖無法實現。所謂“國際空間”問題由此而生。這就是實質的所在。
具體地說：
一、“中華民國”或臺灣自認為是一個主權國家，要以主權國家身份參加國際活動。
二、國際社會認同“一個中國”，不承認“中華民國”或臺灣是主權國家，不支持它以主權國家身份參與國際活動。中華人民共和國政府也堅持這一立場。美國也表示不支持臺灣加入以主權國家身份參加的國際組織。
三、臺灣當局與相當部分民眾對此感到不滿，他們認為這是由於1971年中華人民共和國政府“搶走”了“中華民國”在聯合國的席位，因而把一切歸咎於中國大陸的“打壓”。
於是，臺灣的“國際空間”問題成為兩岸關系中的一大難題。
二、現狀
這一問題包括三個方面：邦交國、非邦交國的實質關系、參與國際組織。
一、邦交國：臺灣現有23個“邦交國”。
二、非邦交國：臺灣在許多非邦交國中建立了貿易辦事處以及代表處，據稱一共有121個“外館”（包括邦交國中的使領館）。
三、國際組織：臺灣參加了26個政府間國際組織，其中包括世界貿易組織（WTO）、亞太經濟合作會議（APEC）、亞洲開發銀行（ADB）等重要組織，還以觀察員身份參加了20個政府間國際組織。此外，臺灣還參加了2157個非政府間國際組織（2006年統計）。
問題在於：邦交國不斷減少；在與非邦交國交往中，不具有主權國家身份；不能加入以主權國家身份參加的國際組織。
三、目標
針對以上現實，臺灣當局目前在“國際空間”方面提出如下的目標：
一、邦交國：兩岸不“互挖”邦交國，即在這個方面應當“外交休兵”。
二、非邦交國：要擴大與提升實質關系。在政治上，力圖提升“外交”關系，例如，把代表處提升為使領館、讓“中華民國”的“國旗”出現在非邦交國（包括在非邦交國舉辦的各種會議或活動）、在“過境”中獲得更高的禮遇（例如過境美國首都、會見政府高層等等）、讓臺灣的高層官員（包括總統、副總統、行政院長、外交部長、國防部長）在非邦交國出現，等等。
在經濟上，力圖擴展經貿關系，提高政治地位，例如與美、日、歐盟及新加坡等國簽訂自由貿易協定（FTA）。
三、國際組織：長遠目標是參加一切以主權國家身份參加的國際組織，包括聯合國在內。目前的目標是參加聯合國專門機構，首要目標是世界衛生組織（WHO），國際貨幣基金組織（IMF），世界銀行。此外，還力圖參加東盟10＋N等等。
 
四、臺灣當局的有關政策
　　一、“活路外交”：就是“參與國際，維護尊嚴”，“替中華民國外交尋求出路”。
馬英九認為陳水扁的“烽火外交”“金錢外交”與大陸對抗，使得臺灣外交已經沒有活路。他要找出一條活路，既不與大陸對抗，又能參與國際。總之，目標是要“走出去”，做法上不與大陸對抗。
二、“外交休兵”： 有人以為要全面休兵，即全面停戰，那是一種誤會。臺灣方面的發言人說：所謂外交休兵，“從頭到尾談的都是不挖對方的邦交國，邦交國數目維持現狀，不會把外交休兵擴大到其他領域”。馬英九也提出“要與對岸達成協議，不互挖邦交國”。可見，他們只是在“邦交國”上休兵。因為他們的邦交國只會越來越少，一位臺灣學者對我說，“現在你們的力量強大，不少我們的盟邦想與你們建交，我們也不想再花冤枉錢，讓一些小國勒索，所以要休兵”。
在其他方面則從來沒有任何“休兵”的表示，反而卻在不斷地進攻。馬英九說“當休則休，當進則進”，在參與聯合國專門機構上的努力就是一個證明。這樣，你還相信真有什麽“外交休兵”嗎？
三、當前的重點在於參加世界衛生大會（WHA）：臺灣方面一再聲稱：明年5月臺灣能否參加WHA，是對中國的考驗。馬英九說，臺灣參加WHO不僅是政治問題，而且是人權問題，是2300萬臺灣人民的共同願望。還有人指出，如果明年不能參加WHA，臺灣的“仇中情緒”會成為主流意識，兩岸關系就會倒退。這是向中國大陸進攻，如果不能參加，一切罪過都要由大陸承擔。
馬英九最近對美國媒體表示：“我們只要求參加大會，沒有要求任何其他的東西，希望明年5月可以成功”。並且要求大陸“摒棄外交零和思維，停止打壓臺灣的國際空間”。誌在必得的心情躍然紙上，其“針對性”也十分明確。
大家知道，這個問題相當復雜，需要兩岸進行協商，研究妥善的處理辦法。可是，臺灣方面似乎並沒有準備與大陸協商。只是不斷地“放話”，不知是什麽原因？是否如傳言那樣，擔心兩岸過早地進入政治性的協商；擔心兩岸關系走得太近，被人說是“過分親中”；擔心被外國人說成臺灣加入國際組織“北京擁有最終決定權”？
如果總是擔心那些流言蜚語，協商的時機就會錯過，以致到了明年5月臺灣無法參加WHA，那時候究竟該怪誰呢？
五、中國的態度
　　當前兩岸關系出現好轉的趨勢，雙方都應當珍惜。我們歡迎臺灣方面采取不對抗的態度。我們也了解臺灣民眾要求參與國際活動的意願與迫切的心情。
但是這個問題比較復雜，不是中國方面可以“說了算”的。中國大陸一再表示希望兩岸通過協商，尋找出雙方可以接受的辦法。最近有關方面表態：北京已經就臺灣參與WHO活動的議題進行籌劃，將做為兩岸優先討論的議題，在其他國家不幹預的原則下，找到兩岸都能接受的辦法。
六、美國的態度
　　美國方面曾經表示：不支持臺灣加入以主權國家身份參加的國際組織。在WHO問題上則主張讓臺灣“有意義的參與”，主張讓臺灣以觀察員身份參加WHA。
所謂“有意義參與”，應當是指不一定是正式的成員，而是可以實際上參與WHO的一些活動。這一點，中國早已做到。
2004年，中國衛生部就和世衛組織秘書處簽署了《關於幫助臺灣衛生專家參與世衛組織技術交流合作的備忘錄》，2006年，中國衛生部長又表示：願意幫助更多的臺灣專家參加世界衛生組織技術活動。當然，在當年陳水扁當局極力推行“法理臺獨”的條件下，雙方都不會有什麽良性的互動，但“幫助臺灣衛生專家”參與WHO活動，即“有意義的參與”，已經白紙黑字寫上備忘錄了。
至於以觀察員名義參加WHA，則不知其依據何在。因為WHA現有三個觀察員是巴勒斯坦、梵蒂岡、馬耳他騎士團，前二者是主權國家，後者是特殊的主權國家。此外，還有兩個國際衛生組織。臺灣要以什麽身份參加WHA，在WHA的“議事規則”中似乎找不到答案。我問過美國官員，他們也沒有答案。
七、兩岸學者提出的看法：
　　一、讓臺灣以觀察員名義加入WHO及其他國際組織。這就需要研究是否符合該組織的章程，有的組織根本就沒有“觀察員”。
二、提出修改章程的建議，讓臺灣可以加入。怎樣修改，能否獲得通過，都　不是一廂情願的事。
三、以APEC或WTO模式參加。APEC章程可以由“地區經濟體”參加，WTO章程可以有“單獨關稅區”參加。而WHO或WHA都沒有類似規定。以“地區經濟體”或“臺澎金馬單獨關稅區”名義參加世界衛生組織，名實不符。
四、由大陸與臺灣共組一個國際組織的名義參加WHA。首先，大陸與臺灣是國家內部關系，非國與國關系，不能組織“國際組織”。其次，中國已經是國際衛生組織“國際紅十字會”的成員，不可能再去組織一個“國際衛生組織”。
五、兩岸協商，“先化解北京現在仍堅持的一個中國原則、擔任臺灣的‘介紹國’（introducer）或‘贊助國’(sponsor) 等政治敏感性問題，達成讓臺灣入會的共識，再交由相關部門去執行”。
　　臺灣方面近來不斷有人提出應當用“新思維”、確立“大前提”、給臺灣以“尊嚴”等等，這些字眼都是正面的，似乎是不成問題的，但是仔細研究，就會發現，所謂“新思維”就是要改變“臺灣或中華民國不是一個主權國家”的“舊思維”；所謂“大前提”就是要兩岸“互不否認”，即“我不否認你是主權國家，你也不否認我是主權國家”；所謂“尊嚴”，歸根到底就是要有主權國家的尊嚴。這涉及當前應當“擱置”的爭議，如果要先解決這個大問題，那麽臺灣參加WHA的事情，在短期內就很難協商了。
最近，臺灣方面有的學者采取比較積極的態度，認為臺灣參加WHA的問題“兩岸可以談了”，對此表示“審慎樂觀”。但也有人認為臺灣參加WHA“需要時間”， 如果在模式上不能被臺灣人民接受的話，也不用急，“犯不著在明年”。王金平認為：“沒有經過接觸、談判，恐怕也不是那麽容易”。政大副校長林碧炤也說，兩岸要好好談一下，同時也必須合乎世界衛生組織的規定，兩岸談的結果不符合世界衛生組織的規定，那樣也是不行的。
由此可見，臺灣方面已經看出參加WHA並非易事，並不是隨便提出一個意見就可以解決問題。要WHO修改組織法，要WHA修改議事規則，都不是一件容易的事。要讓臺灣滿意更難做到。因此，兩岸需要“談”，應當務實地共同研究在“擱置爭議”的條件下，所能采用的解決辦法。
我的意思是：在擱置爭議條件下采用的辦法，不可能做到大家滿意，只能是雙方“雖不滿意，但可接受”。如果要求過高、過快，什麽事情都辦不成了。

八、其他問題
臺灣方面還提出要參與聯合國專門機構，在18個專門機構中，臺灣已經參加WTO，還要參加WHO，以及國際貨幣基金組織（IMF），世界銀行等等。
WHO，IMF都要主權國家的身份。世界銀行則必須是IMF的成員。因此，臺灣要參加這些機構都有困難。
臺灣方面還提出要參加國際民用航空組織，其成員也是主權國家。至於世界氣象組織則有地區會員，中國香港、中國澳門都是會員。臺灣參加的可能性是存在的。
臺灣要與一些國家簽訂自由貿易協定（FTA），按照WTO的規定，WTO的成員之間是可以簽訂的。但一要看對方的意願，二要處理與中國的關系。就美國來說，最近前助理國務卿薛瑞福（Randall Schriver）表示：今後臺灣要與美國簽訂FTA將難上加難。至於臺灣要與新加坡簽訂FTA，新加坡資政李光耀先生表示：新加坡與臺灣的關系，不能快過臺灣與中國大陸的關系，這是新加坡的立場，一旦兩岸關系改善，臺新討論簽署FTA將不成問題。
臺灣還極力要求參加東盟10＋N。這要看符合東盟的規定，要由東盟決定。
九、大陸同胞的疑慮
老實說，對於讓臺灣以觀察員身份參加WHA，在大陸內部也有不同看法。
有人擔心這會導致臺灣方面得寸進尺，在國際上出現“兩個中國”。有人擔心現在讓給馬英九，萬一將來民進黨上臺，豈不讓他們占了便宜？有人認為在政治問題未解決之前，“用技術手段解決政治問題”是沒有用的。
顯然，在擱置爭議條件下，只能在“九二共識”的基礎上尋求解決的辦法，在此基礎上能夠做到的事，對兩岸關系和平發展有利的事，我們就要去做。不能因為重大爭議尚未解決，該做的事、能做的事都不去做。
以上情況表明，為了解決臺灣參加WHA的問題，大陸內部民意也需要有一個整合的過程。
 
總之，臺灣的“國際空間”問題是兩岸之間的一大難題，涉及主權問題，本來是當前應當“擱置”的爭議，但是由於臺灣方面迫切希望早日解決，大陸方面相當理解也願意給予配合。但是，它畢竟是一個難題，並非單方面就能解決的。我們希望兩岸共同采取積極的態度，雙方事先準備可行的方案，及時開展協商，發揮兩岸的智慧，共同尋求妥善的解決辦法。
我們等著臺灣方面來談。但還不知道你們想不想談？

(陳孔立

廈門大學政治、歷史研究所資深研究員，教授，博導。)