世界上有兩種統治模式：以規則為主導(rule-oriented)的法治和以權力為主導(power-oriented)的人治。迄今為止，人類的絕大部分歷史都是在人治統治下進行的，但人類社會的發展趨勢無疑是逐步走向法治。法治社會建立在對人治和權力的不信任的基礎之上，因而尤其反對不受任何限制的“絕對”或“最高”權力。自從人類社會形成之初，社會秩序就離不開權力的統治，但人類的漫長歷史同時也見證了權力的個人濫用所產生的災難和危害。隨著文明的進展，人類逐漸明白了一個顯然的真理，那就是人認識真理的願望和能力都是有限的；任何人都可能會犯錯誤，由人組成的任何集團——甚至是“人民”整體或他們的代表——也都會犯錯誤，只是出錯的概率可能小一些而已。掌握權力的統治者當然也不例外。法治的理想是社會靠法律而不單純是個人的意志或權力來統治，以此來避免人類因為容易犯錯的天性而給自己帶來太大的傷害。然而，“徒法不足以自行”：法畢竟不是什麼抽象的超越的東西，而是由人制定、實施並解釋的，並且人在立法、執法和司法過程中都可能會犯錯誤。這就是麥迪森(James Madison)在《聯邦党文集》中所闡述的人類統治的困難，也就是人類必須接受必然會出差錯的統治，同時在統治自己的過程中不斷糾正錯誤並儘量減少錯誤的可能性。法治將希望寄託於人和人之間的權力制衡，希望通過分權制度限制和規範所有人的權力，保證所有人都在法律規定的範圍內行使他們的權力。在這個意義上，即使立法者自己也必須接受權力的制約，包括選民和其他政府部門的監督；否則，立法者也同樣將犯人治的錯誤。

    在所有法治國家，司法機關佔據了最獨特的位置，因為儘管所有的政府機關都被期望依法辦事，司法的特殊職能表明它是在政府內部保證法治的最後一道關口。司法的主要義務是在個案中公正地解釋並適用法律，並撤銷或糾正它認為違法的政府行為。在中國，儘管司法機關在理論上不具備“解釋”法律的最高職權，但實際上法律解釋的大部分任務是由司法機關完成的，而司法機關對法律的解釋和實施約束著每一個政府機關，保證它們在法律規定的範圍內行使職權。1990年實施的《行政訴訟法》是中國走向法治的一個里程碑，因為它使得行政機關的“具體行政行為”受到司法機關的審查和控制。儘管中國還沒有一個司法性質的機關有權審查立法行為的合法性或合憲性，但這種需要已經在社會的日常生活中充分顯現出來。

    2003年11月發生在河南洛陽地區的案件充分表明，地方立法有可能和國家的法律發生衝突。不論在那個特定案件中的是非如何，它至少表明中國迫切需要一個獨立和中立的機構來解決這樣的法律爭議。且不論洛陽中院的判決是否正確，這類爭議由法院來解決並沒有任何如此不妥當的地方，以至構成了足以招致嚴厲處分的“嚴重違法行為”，因為法律規範之間的衝突在本質上是一個法律解釋問題，而解釋法律正是司法機關的本職工作。在這種情況下，不論是由全國人大還是河南省人大來解決這樣的法律爭議都是不合適的，因為它們都是爭議的當事人，因而不可能被期望公正地裁判涉及到自己的案件。河南省人大自然會傾向於認為自己的法規符合國家法律，儘管事實上未必如此；而全國人大對這個問題的最終決定權與其說是來自於法治的理性要求，毋寧說是來自於它在憲法中享有的最高權力地位。但由權力來決定法律是自相矛盾的，因為法治的要求正好相反：法律必須決定並控制權力。

    司法機關通常是解決法律衝突的適當主體，因為各法治國家都通過制度的精心設計，盡可能充分地保障法院和法官的獨立性和中立性，使之能夠公正地解釋法律並裁判爭議。中國憲法第126條明確規定，“法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”這裏沒有特別提到全國和地方的立法機關，但法治的要求並不允許任何例外。否則，假如立法機關可以隨意干涉司法審判，尤其是在涉及到自己的案件時，那麼我們又回到權力和人治的時代了。那種認為立法機關可以不受限制、無所不為的思維是建立在一個過分樂觀的人性假定之上，也就是政府中的某些人或集團從來不會犯錯誤，因而不需要受到任何其他機關的監督。但人類歷史的教訓已經充分否定了這種假定。中國改革開放以來的實踐尤其表明，地方立法機關完全可能出於保護主義等考慮而制定出抵觸憲法和法律的措施，因而和政府的其他機關一樣需要受到監督和制衡，至少不能任意干涉其他機關履行職務的權力。

    當然，這顯然不是說司法機關本身可以免於監督。尤其在中國，司法改革的任務還遠未完成，司法腐敗和低效率現象還相當嚴重，因而司法機關尤其需要受到社會和政府其他機關——包括立法機關——的監督。事實上，中國憲法第127條明確規定了法院向人大“負責”的制度。但針對司法的監督必須被小心控制在適當的範圍和程度之內，謹防政府其他機關以監督為名而損害司法獨立。因此，如何界定適當“監督”和不當“干涉”就成為微妙而關鍵的問題。一般地說，司法機關在履行職務範圍內的活動不應受到任何機關的干涉。即使法官顯然錯判了某一個特定案件，通常也是通過上訴或抗訴等途徑由司法機關自己糾正本部門出現的錯誤。除非有充分證據證明法官因貪贓枉法而故意錯判，法官本人不應該因錯案而受到懲罰；否則就侵越了“監督”的範圍，造成法官在審判過程中縮手縮腳，不敢根據自己對法律的理解而公正斷案。

    因此，美國聯邦憲法第二章第四節規定，只有在被確定“犯有叛國、行賄受賄或其他重罪及輕罪”的情況下，包括法官在內的聯邦官員才能受到國會彈劾；第三章進一步規定，聯邦法官只要“行為端正”就可以連續任職。在1993年的案件中，聯邦地區法院的前法官尼可松(Walter L. Nixon)從商人那裏收取賄賂，並在後來的調查過程中在法院作偽證，因而受到了國會彈劾。只有像這類公然的貪污受賄案件中，法官才會受到撤職等嚴厲處分。即使在案件中有不端行為，例如不適當地接受了一方當事人的“單方接觸”(ex parte contacts)或該回避的沒有回避，法官一般也只是在特定個案中失去審判資格，且這項決定是在正常的司法上訴過程中作出的。例如在2000年的“合眾國訴微軟”案，聯邦基層法院的傑克遜法官在初審過程中秘密接受了大量媒體採訪，違反了法官的職業道德準則，但也只是被判決失去了審判該案的資格。如果用這個標準去衡量，洛陽中院的判決完全是司法權在職務範圍內的正常行使；即便它是一個顯然錯誤的判決，只要沒有證明法官故意違法審判，就不應給予任何嚴厲處分。

    司法獨立是實現法治的必要條件，因而它和立法監督之間的微妙關係必須獲得妥善處理。尤其在司法改革的大環境下，這項在中國剛剛起步的制度更應該受到社會和政府的小心呵護。包括人大在內的政府機關至少應規範監督權的行使方式，避免利用權力干預司法過程——即使司法機關作出了對自己不利的決定；否則，中國的法治將註定是一個遙遙無期的目標。（作者係現為北京大學法學院教授，政府管理學院雙聘教授，教育部憲法與行政法重點研究基地常務副主任，中國憲法學會副會長。）