中國總理溫家寶在今年全國人大的《政府工作報告》中，再次重申了其在兩會前作客新華網論壇時提出的要讓人民更幸福、更有尊嚴的論述。溫家寶的這一論述已經在中國社會引起了很大的反響。在報告中，溫家寶也同時強調中國政治改革的重要性，指出沒有政治體制改革，經濟體制改革和現代化建設就不可能成功。歷屆政府工作報告和黨代表大會報告中都會對政治改革有所論述，但實際上除了強調民主（主要是基層民主）和反腐敗之外，人們對政治改革的理解並不深入。如果把溫家寶的有關人民幸福和尊嚴的論述，和這一屆政府的重中之重即民生問題聯繫起來看，人們對中國政治改革的內容是什麼就會有一個明確的看法，那就是要用政治改革來推進民生問題的落實。很簡單，民生問題不解決，人民的幸福和尊嚴會是空中樓閣。

    目前中國社會最大的矛盾都聚焦于民生問題。民生問題是經濟問題的核心，民生問題不解決，中國的消費社會就建立不起來，可持續經濟增長就缺乏動力。民生問題是社會問題。包括中產階級在內的越來越多的人，正在被方方面面的民生問題所困擾，包括住房、教育、社會保障和醫療衛生等等。這在中國社會目前流行的一些新概念如“房奴”、“孩奴”等得到充分的反映。社會上抱怨的大都是有關民生問題的。實際上，即使大部分公開的社會群體事件或者抗議運動，其核心也是民生問題。民生問題更是政治問題。民生問題解決不好，政治穩定沒有牢靠的保障。社會的穩定不能光靠政治控制，社會民生權的實現才是社會穩定的最重要的基礎。      

中外對權利的不同理解

    民生權是中國社會所高度認同的最基本的權利。自改革開放以來，西方在人權方面一直對中國構成很大的壓力。中國政府持開放的態度和西方保持對話。在和西方的對話中，中國一直強調中國和西方在人權理解方面的不同。中國強調的是國家生存和發展權，而西方更多的是強調個人的政治權利。不同的文化體系形成人們對權力理解的不同，而不同的社會經濟發展階段，這些權利的實現程度也是不同的。這些都是民眾可以接受的說法。

    中國目前最大的政治問題，就是國家發展權並沒有轉化成為社會民生權。一些人擔心西方式的權利概念會對中國社會和政治穩定產生負面的影響。不過，實際上，人們對此並不用太過於擔心，因為文化認同的不同，西方式的概念對中國社會的影響並不會太大。在現階段，對大多數中國老百姓來說，主要的問題並不在於是否能夠實現西方人所界定的那些權利，而是能否實現中國社會本身所認同的民生權。人民所高度認同的權利如果不能被實現，或者被剝奪，那麼穩定就會成問題。

    那麼，什麼是中國社會所認同的權利呢？很簡單，就是民生，就是社會上所說的，學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。這些權利在幾千年前的儒家經典《禮記》的《禮運篇》裡面已經說得清清楚楚了，一直以來被視為是中國人對理想社會的基本要求，直到今天中國社會對這些權利的認同度還是非常高。（應當指出的，在中國文化傳統中，社會穩定本身也是社會所認同的權利。）

    在實現這些權利方面，中國也取得了一些進步，但不是很理想，尤其在改革開放以來經濟建設取得的巨大成就相比之下。就是說，改革開放使得國家實現了其發展，但社會民生權則停滯不前；較之國家的富裕，人民還是很貧窮。

    從政策層面來說，也不能說中國政府不重視民生問題。民生問題在很多年裡一直是中央政府政策的首要議程，在這方面出臺的政策也不少。問題是這些政策執行不力，很多政策仍然停留在紙面。在領導層層面，這些政策是主要議程，但一旦到了官僚和地方政府層面，它們就不再具有重要性，甚至是可以加以忽略的了。今天，中國社會各方面對民生問題已經有了很高的認同感，沒有人會反對民生權政策的重要性。那麼，為什麼這些政策很難執行下去呢？主要是中國並不存在實現社會民生權的政策環境。要實現社會民生權，有很多方面的問題需要考量。    

實現社會民生權需多管齊下

     首先是要【1】調整政策思路，把經濟政策和社會政策明確區分開來。在中國，長期以來，在GDP主義的主導下，各級政府把所有的政策領域都視為是經濟政策。那些本來是屬於社會政策領域的，如教育、醫療和公共住房等，被視為是僅僅是經濟政策的一部分。實際上，到今天為止，中國還沒有明確確立社會政策領域。正因如此，在各級政府那裡，這些社會領域的GDP功能（對經濟增長的貢獻）被凸現出來，而其社會功能（社會成員的民生權）就被忽視。所有這些社會領域都是要求政府和社會的大量投入。但在中國，這些領域多年來一直是政府和企業暴富的領域。很顯然，如果政策思路不調整，社會政策就建立不起來，社會的民生權也無從談起。

    第二要【2】大量增加政府的社會性投資。在中國，生產性投資和社會性投資之間存在著嚴重的失衡。改革開放三十多年來，中國的經濟增長主要來自生產性投資。社會投資一直沒有得到重視，每況愈下。教育、醫療衛生、社會保障、公共住房、環保等等方面的社會投資嚴重不足。特別需要指出的是，每次經濟危機總會導致生產性投資的激增和社會性投資的減少。1997年金融危機之後，教育領域變成了各級政府經濟增長的一個重要資源，教育產業化變得不可避免。而教育屬於社會領域，需要政府的大力投入。同樣，這次金融危機之後，各個生產領域的投資激增，已經導致了很多工業領域的產能過剩，造成浪費和低效率。更為重要的是，房地產成為刺激經濟增長的主要來源。這種局面必須改變。社會性投資嚴重不足，有助於實現民生權的社會制度就建立不起來。

    第三是要【3】調整中央和地方財稅關係，減少地方政府把社會政策“經濟政策化”的動機。1994年開始實行分稅制以來，財力很快從地方政府上移到中央政府，但責任並沒有。現在很多領域是中央政府出政策，地方政府出錢。這給地方政府造成了很大的財政壓力，是地方官員努力把社會政策“經濟政策化”的一個重要原因。如何解決？主要是要把中央地方之間的責任和權利統一起來。方式有二。第一是中央政府向地方分權，讓地方政府擁有更大的財稅權，使得地方政府有足夠的財權來執行政策。第二是中央政府把一些現在由地方政府擔負的責任也收上來，由中央本身來執行這些政策。如果沒有中央和地方關係的這種調整，不管中央政府如何努力來確定社會政策，地方政府也不會有任何動力來執行。相反，它們還會繼續目前社會政策“經濟政策化”的趨向。

    第四要【4】充分利用國有企業這一經濟杠杆來推進社會政策的實行。國有企業一直是實現政府目標的有效工具。但長期以來，國企僅僅扮演了推進經濟增長的工具；在社會政策領域，國企扮演的角色是相反的。例如，金融危機發生之後，國家組織了大量的財政和金融力量來對付危機，絕大部分流向了國有企業。這具有必然性。國有企業作為政府的一個強有力經濟杠杆在應付危機過程中發揮了重要的作用。沒有這個杠杆，中國去年應付危機不會有這麼有效。但同時也應當看到很多負面效應。國有企業得到國家大規模的支持，擴張得很快。不僅本身造成了產能過剩，而且也在擠壓非國有部門的空間，即所謂的“國進民退”現象。當國有企業的資本過度時，國有資本會走向任何地方。既然房地產那麼有利可圖，那麼國有企業為什麼不可進入呢？從去年開始，國有企業很快成為中國房地產市場的一個主要角色。人們發現，房地產價格暴漲和國有企業的進入有很大的關聯。 

用國有企業推進社會政策

    如何把國企在社會政策領域的負面角色轉型成為正面角色？其中一個有效的方法就是國家應當向國有企業，尤其是依賴于行政壟斷的大型國有企業直接提取利潤。國有企業屬於全體社會，按理說應當有助於分配的公平性。但現在至少在事實上則不是。當國有企業虧損時，國家就要用納稅人的錢來支持。但當國有企業贏利時，國企則不必向國家上交利潤。這是不公平的。實際上，國有企業已經成為中國社會收入不公平的一個重要根源。近年來，因為社會的抱怨增多，國企開始上交一些利潤，但比例非常的低。國家必須向國企徵收更多地利潤。現在正在進行的社會改革和民生社會建設需要大量的財政，國企上交的錢可以用於這一改革事業。

    因為擁有一個強大的國有企業部門，從理論上說，中國政府擁有了較之那些不擁有國有企業的政府更大的能力來實現社會民生權。但現在這個部門則扮演著破壞社會政策的作用，並且其力量無窮。可以相信，如果國有企業的角色不轉型，必然走向國家和社會整體利益的反面。

    無論是“小康社會”還是“和諧社會”，其核心都是民生權的實現。從國際經驗來看，中國經過數十年的高速經濟增長，已經有了充足的經濟基礎來實現民生權。民生權遲遲未能實現是因為缺乏有效的政策環境。如這裡所討論的，營造有利於民生權的政策環境或者政策機制也並非沒有可能。無疑，這種營造過程本身就是中國現階段政治改革的一項重要內容。

    社會的穩定不能光靠政治控制，社會民生權的實現才是社會穩定的最重要的基礎。 

（作者是新加坡國立大學東亞研究所所長）