2014-10-27  東海大學政治系副教授

劣油引發一連串的食品安全問題，在馬總統接連召開兩次國家安全會議的情況下，已經正式延伸到憲政秩序的層次。不管從哪個角度看，劣油的衝擊都應該是單純的政府對食品管理與稽查的內政問題。因為稽查不周、管理鬆散、後續補救措施不完全、相關部會治理失靈…等對政府散漫的批判，不應該是危及國家安全的危機，充其量只能說是人民對執政黨、對政府的治理效能失去信心與耐心。

食品管理不是國安危機

國家安全會議設置與召開的法源依據，是憲法增修條文第二條，以及九十二年修訂的《國家安全會議組織法》。依據行政院對該次修法的說明，指出了該次修正重點在於明定「國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項」，並且增列研究人員之員額編制，以強化諮詢研究功能。就此二則重點來看，國家安全會議召開的對應事項，明確限制於國防、外交、兩岸與國家重大變故；而國家安全會議則是以諮詢研究為主要功能。據此來看，此次國家安全會議的召開，是為了解決食品安全的管理問題，與國防、外交、兩岸關係明顯無關。若以「國家重大變故」做為召開會議的依據，也極不合乎該法的精神。再者，會後變更政府組織，動用軍、警、憲、調以達特定目的，也與該法「諮詢研究為主要功能」的預期有極大落差。因此，無論召開的原因、以及會後的決議，都與國家安全會議組織法明顯悖離。

憲法對於政府權力的限制，著重於分權制衡。為了避免掌權者濫權，所賦予之權力均有行使的限制及對應的監督機制。我國總統在修憲之後，僅掌握了組閣的任命權，並無其他領導政府、做成決策的權力。例如沒有法案的提案權、沒有主持甚至參與行政院會議的權力、沒有主動的法案覆議權、沒有主動的解散權、沒有主動的緊急命令權。相關的行政與立法制衡關係，都表現在行政院與立法院之間。再對應於憲法第五十三條明定行政院為最高行政機關，更可看出憲法並未把總統定位為領導行政權的角色。

前總統李登輝曾在《台灣的主張》一書中指出，一九四七年設置的「國家安全會議」，是非常時期總統不透過行政院行威權統治的手段。時過境遷，儘管已多次修改國家安全會議組織法，台灣也已進入民主，今天馬總統藉由與國防、外交、兩岸毫無關係的食品安全為由，召開國家安全會議，指揮軍、警、憲、調，改變政府組織，彷彿再次看到過去威權統治的幽靈，附著於國家安全會議之上，悄悄地重新來到台灣。

威瑪共和是德國史上第一次的民主嘗試，在一九三○年以後，興登堡總統大量使用緊急命令權，授權政府避開國會監督進行非常態的治理。架空國會的結果，換來三年後希特勒以《授權法》正式將民主送入歷史，掀起德國歷史、甚至人類歷史上最黑暗的法西斯統治時期。此後，德國重建民主時，基本法對於緊急命令權的規範極為嚴謹，甚至將國家安全與行政立法之間的關係脫勾處理，就是希望避免因國家安全的議題而動搖憲政秩序，危及民主。鑑古知今，食品管理尚無法界定為國家安全，但憲政秩序卻已悄然動搖。

食品管理確實要做、黑心商人確實要查。但以召開國家安全會議，指揮軍、警、憲、調，改變政府組織，依據比例原則與憲法的精神來看，不僅捨本逐末，且有違憲擴權之虞。憲政秩序在民生議題引起的民怨中遭到挑戰，是對常把法治掛在嘴邊的馬總統莫大的諷刺。