‧張夏準 2010/10/11 
 假如國有權本身不完全是（甚至不是主要的）國營企業問題叢生的癥結所在，那麼改變其所有權的型態──將之民營化──不太可能會解決問題。更何況，民營化還大有問題呢！  
 
【前言】
本書作者張夏準，劍橋大學韓裔經濟學者，被譽為「最近十五年經濟學界最令人興奮的思想家」。此書揭開資本主義的幕後祕密：英、美等國過去依賴高門檻保護措施創造經濟霸權，在成功前從未實施自由貿易，卻枉顧自身經濟成長歷史，施壓發展中國家走未經驗證的路。富國為何要向貧國洗腦：「自由貿易必定致富」？

民營化的圈套

我先前說明各界指控國營企業效率不足的所有關鍵原因──委託人─代理人、搭順風車以及軟性預算約束等問題──儘管事實確實如此，但這些問題並非侷限於國營企業。所有權分散的大型民營企業，同樣也有代理人和搭順風車的問題。所以兩者說來，不同型態的所有權確實有其影響，但真正的差別卻不在於國有或民有，而是在於所有權的集中和分散。至於軟性預算約束，國有和民間所有權的差異可能是最明顯的，但卻仍非絕對。就如我們所見，當國營企業可能得（有時確實得）受硬性的預算約束──從管理階層的變動乃至於清算的批准；具政治重要性的民營企業還是可以取得政府的資助。

假如國有權本身不完全是（甚至不是主要的）國營企業問題叢生的癥結所在，那麼改變其所有權的型態──將之民營化──不太可能會解決問題。更何況，民營化還大有問題呢！

首要的挑戰就是選出適當的公司民營化。自然壟斷或提供必要服務的國營企業民營化並不是個好主意，對於規範能力相當薄弱的國家來說更是如此。就算民營化沒有必要國有的公司，也會面臨兩難的困境。政府想要賣掉的事業通常是績效最差的，說得精準一點，也就是最難引起買主興趣的企業。因此，政府為了激發民營業者對營運不佳的國營企業產生買興，就得重金投資和／或重新建設。但若營運狀況能因此改善，又何必將其民營化呢？所以，除非國營事業若無政府積極民營化的強烈決心，組織再造就會面臨政治層面的阻撓，不然大多數問題無需民營化就可以解決的。

另外，民營化的公司應以適當的價格出售，政府身為人民資產的信託人，這是他們的職責。若是賤賣，形同將國有資產轉讓給買主，這會隨之形成重要的分配問題。而且，若轉移的資產被帶出國外，則會對國家資產造成損失。這種問題較常發生於買主來自海外的情形，但若有個開放的資本市場，就算是國民也可能將資產藏到別處──俄羅斯在後共黨私有化時的「寡頭」就是如此。

國營事業民營化為了取得適當的價格，必須在適當的時機以適當的規模進行。比如說，若政府打算在短時間內出售太多的國營事業，對其售價會造成反效果。這樣形同「火災後的大拍賣」，會削弱了政府的議價功能，也降低其出售資產的收益，而這正是一九九七年金融危機之後，亞洲各國面臨的狀況。另外，有鑑於股票市場的波動，政府應該慎選股票市場行情好時，才進行民營化。這樣說來，嚴格制訂民營化的完成期限，並不是個好主意，因為政府會因此不顧市場情況趕著民營化──不僅國際貨幣基金組織一直以來都這麼堅持，甚至好些國家的政府也都是這麼做。

民營化更重要的是，國營事業應該慎選適當的買主。如果民營化有助國家未來的經濟發展，那麼國營企業就應該賣給有能力改善長期生產力的買主。這個道理聽起來很明確，但事實上卻往往做不到。除非政府要求買方必須在該產業具備優良紀錄，否則到頭來買主可能擅長於財政工程，卻不懂得如何管理這家公司。

更重要的是，國營企業往往賣給腐敗無能、無法好好經營的人：俄羅斯在共產主義垮台之後，大量的國有資產就是透過這樣腐敗的管道，轉給新的「寡頭」。許多開發中國家的民營化過程，仍舊充滿貪污腐敗，大部分的潛在獲利，到頭來進了極少數掌握內線消息人士的口袋裡，而非國庫。腐敗的轉移過程有時可透過賄賂的非法手段影響，但也可合法進行，例如，政府內線人士在轉移過程中擔任顧問以領取高薪。

諷刺的是，人們常認為國營企業充滿了貪污腐敗。然而，可悲的事實是，政府既然沒有能力控制或消除國營企業的貪污腐敗，在民營化時，自然也不能指望他們突然有了肅貪的能力。其實，貪污官員更有不惜一切代價推動民營化的誘因，因為這意味著他們再也毋須和繼任者分享賄賂的錢財，更能夠「兌現」所有未來的賄賂來源（譬如國營企業管理者，可跟投入要素供應商收取回扣）。但值得一提的是，民營企業也可能很腐敗，所以民營化不見得必然會減少貪污的情形。

自然壟斷或提供必要服務的事業民營化之後，若沒有適當的規範配合，同樣也會失敗。如果民營化的國營事業屬於自然壟斷，在政府缺乏適當規範的能力之下，可能只是換湯不換藥，把原本沒有效率、且得接受政治體制約束的國營壟斷事業，變成同樣沒效率、且不受政治體制約束的民營壟斷事業。舉例來說，一九九九年玻利維亞將科洽班巴水系統公司出售給美國的柏克德公司，使得水費立即上漲三倍，引發了暴動，也導致公司重新收歸國有。阿根廷政府於一九九０年將部份道路民營化，並授權承包商以道路維修為由收取通行費，「有條路的承包商以路障擋住另外一條通往著名海灘渡假村的路，迫使機車騎士必須行經他們的收費亭，因此引發抗議。當旅客在另外一條公路上抱怨這種敲竹槓的行徑時，承包商卻在收費亭停駐一列假警車，給人有警力撐腰的假象。」說到墨西哥國有電話公司泰爾美克斯於一九八九年的民營化，連世界銀行研究都認為，「泰爾美克斯的民營化，以及隨之而來的『價格─稅收』規定，形同向消費者──這個散佈各地、缺乏組織的團體──「課稅」，而後將獲利分配給明確界定的團體──（外國）股東、受雇者和政府。」

規範不足的問題，在地方政府層級特別嚴重。世界銀行以及捐助國政府，最近以政治分權和「讓服務提供者更接近人民」的名義，推動將國營企業以地域為基礎分成較小單位，讓地方當局得以掌握規範的功能。理論上看起來好像很棒，但實際上卻往往造成規範的真空狀態。

（本文轉載自張夏準之書《富國的糖衣》，中文譯本由博雅書屋出版）