內容摘要

2021年3月4日，拜登會見了眾議院運輸和基礎設施委員會的八名成員，這是2月11日與參議員就基礎設施舉行會議的後續行動。1.9萬億財政刺激法案成功推出後，基建可能將成為拜登的下一個政策重點。拜登的一攬子基建計劃包括哪些內容？立法需要什麼流程？在民主黨已經使用「調和程序」推進1.9萬億刺激立法的背景下，基建還能在年內立法嗎？我們將在本文中一一解讀。

基建主要內容：2萬億——傳統設施修復+清潔能源產業升級。從拜登政府初步提出的基建計劃來看，方案主要涵蓋了傳統老舊的基礎設施修復，汽車、電力、建築等行業的清潔能源升級，一攬子基建計劃預算約為2萬億美元。

立法國會流程：參眾兩院均需簡單多數即可通過。一般來説，美國的大多數法案在美國國會只需要遵守「簡單多數」通過的原則，即只要一半以上的國會議員同意就可通過。

立法主要障礙：或需通過調和程序繞開參議院議事阻礙。需要注意的是，少數黨參議員可以通過「議事阻礙」（filibuster）無限延長髮言時間來阻止投票的進行，而只有達到60票才可以終止辯論。「調和程序」（reconciliation）能夠有效繞開議事阻礙，只需要簡單多數同意即可通過法案。近期通過的1.9萬億財政刺激就是使用「調和程序」，在共和黨議員零票支持的背景下順利立法。

基建推進展望：理想情景下調和程序最早能在10月1日再次啟用。歷史經驗來看，美國每個財年最多能使用一次調和程序，考慮到1.9萬億刺激法案是在2021年財年預算決議中啟用「調和程序」，基建立法想再次啟用「調和程序」，最早需要等到美國2022財年（2021年10月1日）。

拜登緣何急迫：2022年國會換屆後能否維持「Blue Sweep」存在變數。考慮到2022年美國國會將迎來再次的中期選舉，民主黨能否維持當前兩院多數黨席位，仍然存在變數。從這個角度而言，拜登有極強的動力在此之前儘快推進重大立法，從這個角度可以理解拜登如此緊迫地推進基建方案。

風險提示：美國疫情不確定性，政策變化超預期。

Q1：拜登基建內容包括什麼？

A1：傳統基礎設施修復+清潔能源產業升級，一攬子預算約2萬億美元。

1.9萬億財政刺激計劃通過後，拜登政府下一步的政策重心可能會轉移到基建。根據美國土木工程師協會（ASCE）對美國基礎設施狀況的最新評級，美國2021年基礎設施狀況為「C-」，17個分類類別中，有11個類別屬於「D」級。因此，美國基礎設施老化的問題亟待解決，基建可能是拜登政府的下一個重要議題。

從拜登政府初步提出的基建計劃來看，方案主要涵蓋了基礎設施修復，汽車、電力、建築等行業的清潔能源升級，一攬子基建計劃預算約為2萬億。

Q2：基建計劃的通過需要國會什麼程序？

A2：大概率需要通過調和程序以繞開議事阻礙。

根據美國憲法規定，除了彈劾、除名國會成員、修改憲法、推翻總統否決權等情況，美國的大多數法案在美國國會只需要遵守「簡單多數」通過的原則，即只要一半以上的國會議員同意就可通過。

然而由於參議院對討論的時間沒有限制，議員可以通過無限延長髮言時間來阻止投票的進行，而只有達到五分之三同意（60票）才可以終止辯論，這種制度被稱為「議事阻礙」（filibuster）。近些年來，議事阻礙被使用在國會的次數越來越多，上一屆國會（116屆）使用議事阻礙的次數達到了300多次。

「調和程序」（reconciliation）能夠有效繞開議事阻礙，將參議院的辯論時間限制在20小時之內，且只需要簡單多數同意即可通過法案。從流程上來看，調和程序的流程並不複雜，因此使用調和程序通過基建計劃可能為拜登政府的最優解。

從剛剛通過的1.9萬億財政刺激投票結果來看，「調和程序」也發揮了重要作用。參議院投票中，民主黨全員通過，但共和黨全員反對。財政刺激的議案依靠「調和程序」規定的簡單多數通過原則，得以順利立法。

然而，調和程序使用的前提是議案遵守「伯德規則」。在參議院對包含調和程序的議案討論過程中，任何議員都有權提出該議案違反「伯德規則」，提出程序性反對。之後由議事官對該提議進行裁定，該裁定也可由60名以上的參議員投票進行否決。「伯德規則」規定調和程序議案不得包括以下情景：

• 調和程序的預算提案不改變支出或收入

• 支出或收入的改變與「調和指令」中不符

• 在委員會管轄範圍外提交調和決議

• 支出或收入變化僅僅是該經費的非預算組成部分所附帶的

• 預算決議中赤字增加到超出調和程序的規定（通常為十年）

• 預算決議中涉及修改社會保障

除了程序上的限制外，調和程序並未有在基建計劃上使用的先例。「調和程序」的使用要求是Mandatory Spending（即必要支出），這主要包含社保、醫保、醫療救助、收入支持等，基建支出並未有明確包含在內。歷史上也並未有使用「調和程序」通過基建法案的先例。

Q3：調和程序（reconciliation）今年還能再用嗎？

A3：2021年10月1日之後可以再用。

原則上來説，國會每個財年最多使用三次調和法案，涉及的主題分別為收入、支出和聯邦債務限額，每一個主題分別只能使用一次。但是由於通常來説議案會涉及不止一個主題，所以歷史經驗來看每個財年調和程序最多使用了一次。

然而，美國財經年度的劃分並不是從1月1日開始，而是10月1日，所以2021年10月1日為2022財年的開始。因此，2021年3月通過的1.9萬億財政刺激並不會佔用2022財年的調和程序額度。原則上來説，2021年10月1日之後，調和程序還可以再次使用。

歷史上來看，2017年也成功使用了兩次調和程序。2017年初，特朗普政府試圖通過調和程序來通過廢除奧巴馬醫改的法案；2017年12月，特朗普政府再次使用調和程序併成功推出了《減税和就業法》。

考慮到拜登政府目前「blue sweep」的局面，想要在2022年國會換屆選舉之前實現政治訴求的最大化，拜登政府大概率會盡早對基建計劃進行提案。因此，如果試圖通過調和程序來推進基建計劃，拜登政府可能會在最早今年10月將基建計劃提交國會。

風險提示：美國疫情不確定性，政策變化超預期。