【天下雜誌】第342期       李育豪 報導 　2006-03-16

澎湖吉貝嶼的悲歌－－當山與海都被BOT，誰受害？   

   
澎湖吉貝嶼上的一片純白沙灘，20年前成了觀光租借地，20年後地下水鹽化，生態被破壞，政府還要花納稅人的錢維護租借者的廢棄區，而目前還有更多台灣獨特的天然風景區正在被BOT委外中，該如何防止悲劇再發生……。

我們在吃鹹水，政府也只會道歉，之前二十年他們都不管了，現在又要再給他們三十幾年？」六十幾歲，已滿頭白髮的吉貝嶼愛鄉協進會的張慶海，頸子縮在厚重的藍色夾克裡，踏在沙灘上的腳步顯得很沈重。

這裡是吉貝嶼，這個 3.1平方公里的小島，常被形容成澎湖群島最北方的一顆星。 

吉貝嶼上的「租借地」 

一九八三年，正當漁業開始因濫捕而凋零，居民多被迫外移謀生時。澎湖縣議會議長陳西南看到了吉貝發展觀光的潛力。 

原來，在島嶼西南方有一條世界少有的長沙嘴（當地居民稱「沙尾」），這條由貝殼砂和珊瑚堆積而成的純白沙灘，映著碧海藍天，正是當時台灣所沒有的觀光賣點。 

陳西南靠著他的政治資源，向國有財產局取得了沙尾二十二年的租用權。國有財產局不願透露實際租約，但是一份公文顯示二○○二年十一個月的租金僅僅二十九萬餘元，相當於一個月只要兩萬六千多元。就這樣，陳西南以低廉的租金，在沙尾興建起他的「吉貝海上樂園」。 

起初居民無不歡欣鼓舞地期盼開發能帶動地方發展，但是歷史，卻給居民上了一堂嚴肅的課，原來觀光利益，不是雨露均霑的。 

海上樂園承租一．二公頃的土地，實際上卻開發了十幾公頃，並且從開幕的那一天起，進入沙尾一律要購買門票，即使是當地居民也不能例外。一些不服氣的居民想強行通過，立刻被業者叫警察架了出去，就像清末中國的租借地一樣，沙尾成了吉貝嶼上的租借地，歡迎外來的遊客，卻不屬於當地的居民。 

根據澎湖國家風景區管理處的調查，每年到澎湖旅遊的觀光客裡有七四．四％會到吉貝沙尾。以此推估，去年有將近四十萬名觀光客來過吉貝嶼。而這樣規模的觀光人潮，帶給了當地居民什麼利益呢？ 

地方上擁有資本的居民開起了一間又一間的小型民宿和餐廳，盼望海上樂園溢出的遊客能來光顧。

 
每年四月到九月的觀光旺季裡，來到吉貝的觀光客一踏下船，迎面而來的，就是這些商家大聲招攬客人的聲音。雖然他們喊破了嗓子，但是多數遊客還是直接往西南方的海上樂園前進，鮮少有人會走進位於東南方的村落。 

地下水快速鹽化 

這樣的關係持續了幾年，莫可奈何的居民也接受了這種觀光發展的現實。但是就在此時，有些居民卻發現大事不妙了。「我們家的蓮蓬頭每兩年就要換一次，你去看看，很快就生鏽了，」民宿業者柯進南憤慨地說。 

原來海上樂園為了供應戲水遊客的盥洗、飲水需求，大量抽取地下水，使得吉貝的地下水快速鹽化。縣政府面對這種問題，也只能以補貼自來水公司用船運水到吉貝供居民和遊客使用。 

除了用水問題，外來遊客更帶來了大量的垃圾，走到吉貝嶼的北面一瞧，過去島上居民用咾咕石堆砌而成的蜂窩狀菜園成了遊客的垃圾場，堆滿了保特瓶和烤肉架，塑膠袋和包裝紙，更隨著強勁的海風漫天飛舞。 

當地社區營造者莊文能指出，「我們不是反對觀光，但是現在這種觀光發展只有不到十分之一的人受益，其他九成的居民卻都要承擔觀光發展後的環境破壞。」 

2002年，海上樂園的租約到期，土地歸還給交通部觀光局澎湖國家風景區管理處，業者索性放任設施不管，不維護環境，也不進行拆遷。縣政府只好每年補貼數十萬做為環境清潔費，澎湖國家風景區管理處甚至還打算撥3800萬的預算協助業者拆除既有設施。 

癒合不了的傷口

 租約到期後，吉貝居民以為歷史在他們與沙尾之間切下的那條傷口能慢慢癒合。不料為了因應「挑戰2008，觀光客倍增計劃」，澎湖國家風景區管理處又計劃將沙尾2餘公頃的土地，以ＢＯＴ的方式委託民間興建五星級度假村，期限是三十五年。 

澎湖國家風景區管理處企劃課課長洪志光指出，吉貝身為澎湖觀光重點之一，現在卻在地方業者隨意開發下顯得凌亂不堪。政府引進具有國際水準的飯店，目的是為地方豎立標竿，「眼見為憑，實質讓你看見怎麼經營，這樣成長會比較快。」 

對於這種說法，經營水上活動的業者莊永志無法接受，「吉貝的觀光從來就不是靠硬體建設，而是靠這裡的天然景觀，只要政府肯花點錢改善交通、清理街道，吉貝的觀光就已經有國際水準了。」 

去年十月，吉貝居民史無前例的走上街頭抗議這項計劃，但是到今天，這項計劃還在程序審查中。 

張慶海俯身撿起腳邊的一塊珊瑚屍體，嘆了口氣，「我看到沙灘變成這樣，心裡真的很痛。」部份居民認為過去不當的開發已經造成了海砂的流失，但是在缺乏長期監測資料佐證下，政府單位不予回應。 

待價而沽的好山好水

吉貝沙尾只是政府部門將國土委託民間經營，卻沒有負起管理責任的眾多例子之一。在「挑戰二○○八，觀光客倍增計劃」之下，仍有許多類似的自然、人文資源以ＢＯＴ的形式待價而沽。 

林務局在近兩年已經將阿里山賓館、花蓮富源森林遊樂區、和阿里山鐵路沿線開發陸續委託民間經營。觀光局也有日月潭纜車、大鵬灣、福隆旅館等大型開發計劃正在進行中。未來以高山花卉、雪景著稱的合歡山松雪樓，以及以紫蝶幽谷揚名國際的茂林風景管理區，也都將委託民間經營。 

將這些觀光區委外經營有兩個理由，分別是政府經營沒有效率，引進民間活力能更有效率的發揮土地效能；以及使用民間資金和技術發展觀光，可以更有效的提升整體觀光品質，同時帶動地方發展。但是諷刺的是，這些外包的案例，非但不是經營不順的土地，反而都是最賺錢的土地。 

對於政府將自然資源委外經營，高雄市教師會生態教育中心主任李根政認為不一定不好，「但是一個關鍵，是當地的環境承載量能否負荷大規模的使用，還有要看政府是否有盡管理的責任。」 

很可惜的，缺乏管理，是國有土地委外後最嚴重的問題。

以吉貝的案例來看，政府沒有編列管理的人力和活動管理辦法，以致於民間業者非法擴張時政府無力阻止。對於二十年非法使用的九公頃土地，國有財產局也僅在1998年做出52萬罰鍰的處分。甚至事後也沒有監督拆除作業，以至於違法建物至今仍屹立在沙尾上。 

會有這樣的情形，是由於民間經營者沒有土地所有權，因此也缺乏永續經營的動機。此時政府更應擔起監督、管理環境品質的責任。 

但目前政府在「促進」民間自願投資公共建設的大方針下，公部門不但不敢設太多規範，反而還得放寬條件，獎勵投資。 

被忽視的「環境永續」

負責森林遊樂區委外經營案的林務局森林育樂組組長林澔貞也表示，在委外經營的過程中，除非有安全上的顧慮，否則公部門以不干涉業者經營為原則。「像阿里山旺季時一天可能有一萬多人上山，其實品質真的很不好，但是我們也只能用宣導的方式呼籲遊客不要上去，不可能禁止。」 

有人會問，難道不能透過環境影響評估來規範開發，確保環境的永續性嗎？文化大學景觀學系教授楊重信指出，「環評有太多漏洞可以鑽了，而且我們也沒有事後環評的規定。」 

以富源森林遊樂區和阿里山賓館為例，兩者雖然都大興土木，但是卻以「現址改建」」的ＲＯＴ（Rent-Operate-Transfer）方式通過審查。因為沒有擴大開發範圍，所以不需要經過環境影響評估。 

況且目前環境影響評估法的環境影響監測也只做到施工完成後兩年，對於後續的長期環境監測則沒有規範。

反觀國外案例，澳洲在大堡礁附近的開發契約中，明訂建物若有違法可以隨時拆除，同時也對人數、經營型態進行嚴格規範。

同是島國的馬爾地夫，雖然也採鼓勵民間投資的方式興建觀光飯店，但明文規定每個島嶼在水、電、廢棄物處理上必須自給自足。

文化大學建築及都市計劃研究所李永展教授指出，「我們應該掌握後進國的優勢，不需要走先開發而後保育的路，因為我們已經看見永續環境才是未來發展的方向。」 

另外一項政府將土地委外經營後所產生的問題，是環境公共性的疑慮。花蓮的富源森林遊樂區以豐富的蝴蝶種類著名，早期林務局經營時雖住宿品質不佳，但是平價。 

兩年前委外經營後，民間業者拆除原有的小木屋，大肆興建南洋風溫泉度假村，只提供五間住房，一晚要價最低一萬二千元，其他遊客只能在露營區內「露營」。台灣蝴蝶保育學會執行祕書林柏昌激動地質問，「何時到森林遊樂區住上一晚，成了有錢人的奢侈享受？」 

政府業者雙贏，公眾卻輸 

李永展指出，ＢＯＴ的原意是要讓政府、業者、公眾三贏，但是目前「政府認為他們做的ＢＯＴ都是雙贏，很成功，因為他沒有把公眾利益擺進來，擺進來的話那就是完全不同的情況了。」 

對於森林遊樂區的高價化經營，林澔貞表示這確實是他們在委外時始料未及的，「畢竟我們都沒有經驗，也算還在學習。未來像合歡山在委外經營時，我們就會把這些放入考量。」 

山林和海岸，這些是屬於全民共享的資源，還是只有少數人能享受的資產？政府的責任，就是要為公眾維護這些天然環境的永續性，但是在發展觀光的大方針下，相關政府單位似乎忘了他們這項使命。 

李永展特別叮嚀，政府將土地委外經營時，必須衡量它是否有不可取代性，去評估這些資源一旦破壞了以後，還能不能再生。「憑良心講，誰知道三、五十年後會怎麼樣？」新港文教基金會的創辦人陳錦煌也認為，「觀光客倍增根本就不對，應該要觀光產值倍增。重要的是兼顧環境和生活品質，讓地方特色能凸顯出來。」 

或許政府在推動觀光的同時，應該放慢角度想一想，當我們的山林和海岸，都成為了觀光租借地之後，短期的經濟效益或許很可觀，但是長期來看，到底是誰獲利了？