小產權房“轉正”路在何方？

　　小產權房“轉正”的風聲再起，全國各地的小產權房房價迎風上漲，引來國土部與住建部重拳打擊。這種做法是否在表面上摳三中全會決議的字眼，而實質卻背離瞭三中全會的精神？

　　特約撰稿｜聶日明

　　11月22日，國土資源部、住房城鄉建設部下發緊急通知，要求各地全面、正確領會十八屆三中全會關於建立城鄉統一的建設用地市場等改革措施，堅決遏制最近一些地方出現違法建設、違法銷售“小產權房”的問題。對頂風違法建設、銷售，造成惡劣影響的“小產權房”案件，要嚴肅查處。次日，北京昌平區就清理一處建築面積超過1萬平方米的小產權房項目，近5個月以來，北京共清理近400萬平方米的小產權房。這是官方又一次明確強調小產權房不存在“轉正”的可能性。

　　國土部與住建部為何大張旗鼓地打擊小產權房？因為中共十八屆三中全會提出瞭城鄉建設用地將同地同權、同價，決議明確將建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。利好使得小產權房“轉正”的風聲再起，全國各地的小產權房房價迎風上漲，北京通州最大的小產權房項目——太玉園小區10天之內每平方米上漲近千元。

　　在這種勢頭下，且不說中央政府明示或暗示小產權房可以轉正，哪怕僅僅是無所作為，都會助漲小產權房的價格上揚、新建項目的放量增長，讓越來越多的資金將進入小產權房市場。盡管在現有制度框架下，小產權房缺乏法律保障，但越來越大的規模會形成龐大的利益群體，令小產權房的僵局越來越難解。據統計，現在全國已經有60億平方米的小產權房，大約是2012年中國全年新建商品房的1.5倍，小產權房的規模已經不可小覷。

　　基於對趨勢的判斷，國土部與住建部聯手發文、打壓小產權房的行為也就不難理解：不管最後的政策怎麼變，在此之前小產權房的規模最好不要擴大，也不要讓現有的小產權房主有太多的議價能力和較高的預期，隻有這樣，政府在制定小產權房政策時才能有足夠的騰挪空間。

　　“小產權房”擋瞭誰的財路？

　　典型意義上的小產權房，一般是指在農村集體所有的建設用地上蓋的商品房，它的特殊之處就在於土地的屬性有別於所謂的“大產權房”。《土地管理法》第4條規定中國“實行土地用途管制制度”，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，所有的建設用地和未利用地由國傢所有，大產權房即是建在國有建設用地上的商品房，擁有完整產權和房產證，可以轉讓、出租、抵押等。

　　而農用地則歸農村集體所有，又區分為農村建設用地(農民宅基地和鄉鎮企業用地)和耕地等，農用地的轉讓、出租僅限於農村集體內部。所謂的小產權房違法違規，正是指在農村建設用地上建瞭商品房，不賣給本村人，而賣給瞭本集體之外的農民和城裡人，事實上，這些大批量建成的商品房，也隻有城裡人才能消化，本村居民根本沒有意願和實力去購買。

　　土地用途管制，也形成瞭事實上的身份歧視：農民可以購買城裡的商品房(大產權房)，而市民卻不能購買農村的商品房(小產權房)。

　　那為什麼政府還要打壓小產權房？簡而言之，就是小產權房“擋”瞭地方政府的財路。現有的土地管理制度要求，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，並且隻能向政府購買。在城市的擴張過程中，國有的建設用地短缺，需要從農民手裡征用集體土地變成國有土地，再出讓給國有建設用地使用人。《土地管理法》規定，隻有縣級及以上政府才有權力將農用地(包括集體建設用地)轉為國有建設用地。低價從農民手中征地，再高價賣給房地產開發商，成為近十幾年來政府賺錢的主要方式，近幾年年均收益近3萬億，占政府總收入的30%以上。

　　但開發商不通過政府，直接和村集體或農民做交易，在村集體土地上蓋房子，再賣給購房客，不僅讓政府少瞭兩筆收入(土地出讓金和房地產稅費)，還沖擊瞭正常的房地產市場。如果放任這種情形不管，政府低買高賣的一級土地開發的生意勢必每況愈下，將嚴重危及財政的可持續性。顯然，這是不可容忍的。

　　土地制度雙軌制不可持續

　　隻是現有的土地用途管理制度已經難以為繼。一方面村民雖然擁有集體土地的所有權，但這種所有權是殘缺的，不可對外村人員轉讓、出租，也不可變更用途，隻能通過同村轉讓、繼承等途徑流轉。集體土地被征收征用的時候，補償的也隻是土地農業用途的價值，而非其市場價值，嚴重侵害瞭農民對土地的用益物權，也是近些年半數以上群體性事件的主要原因。

　　集體土地的權屬現狀更是堪憂，耕地等大多數土地未經確權，權屬不清，2011年發佈的《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，明確要求“在土地登記簿的‘權利人’和土地證書的‘土地所有權人’一欄，集體土地所有權主體按‘××組(村、鄉)農民集體’填寫”，而不是落實到農民個人。集體土地中，僅僅宅基地被要求確權到集體成員。這一現狀意味著，即使農地可以流轉，農民的權益也無法得到保障，地方政府與開發商很容易通過村集體侵害個體農民的權益。

　　對農民來說，基於身份的用途管制，使得農民在本村集體的住宅不能轉讓、不能出租(本村內流轉的機會太小)，房產作為農民最重要的財產，變現能力很差。農民以後要換到其他地方工作，很可能是拋棄房產，而不是作為進城的第一桶金的來源，嚴重限制瞭農業勞動力的自由流動。

　　另一方面，嚴格的土地用途管制，使得中國的土地利用同時出現嚴重的短缺和浪費。以土地規劃等名義，對農用地轉建設用地進行人為控制，造成瞭建設土地短缺，是眼下建設用地價格、房價居高不下的重要原因，以此保證政府的土地出讓金收入。這也是小產權房興起的重要原因。

　　為瞭控制建設用地的規模，中國還實行瞭最嚴格的耕地保護政策——“18億畝紅線”，這一數字遭受瞭諸多質疑，例如數字的出臺缺乏科學依據，耕地普查不力、缺乏真實數據。國土部2009年進行第二次全國土地調查後，一直未公佈調查結果，此前有媒體報道稱，調查發現：全國實有耕地面積約20.26億畝，大大超過現有的官方數據18.25億畝，讓官方“堅守18億畝耕地紅線”的表態頗顯尷尬。

　　與此同時，因為地方政府可以以極低的價格征收農用地，政府總願意進行過度征收，並在大中型水利、水電、基建、交通、工業園區等工程項目中出現嚴重的土地浪費，土地征而不用、用而無效率等現象比比皆是。

　　“小產權房”去留

　　基於這一背景，黨的十八屆三中全會提出建立城鄉統一的建設用地市場，希望可以解決土地用途管制引發的問題。回過頭來細究一下國土部與住建部的行文，兩部要求各地“全面”、“正確”地領會黨的十八屆三中全會決議，小產權房要合法必須符合三中全會決議中“符合規劃和用途管制”的前提，言外之意，現有的小產權房大多數不符合土地規劃和土地用途管制，乍一看確實如此。

　　然而“符合規劃和用途管制”並不是難事，難點在於《土地管理法》第43、44、53條。這幾條規定，地方政府在土地交易中，既要當裁判員(每塊地的用途)，又要當運動員(土地交易必須由政府做中介)。隻有地方政府才有權力將農用建設用地變為國有建設用地，哪怕兩者此前的用途是一樣的。需要使用國有建設用地的建設單位，“需要向有批準權的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出申請”，不能在“符合規劃和用途管制”的前提下直接、自行交易。在現有的小產權房項目的操作中，大多數項目都是建在集體建設用地上，也都與村集體有出租、轉讓等私下的合同約定。它們違反的最關鍵的要素就是未經過地方政府作為中介獲得瞭土地。

　　從文字本身的意義和各國經驗來看，土地規劃和用途管制指的是土地的用途，和所有制結構無關，現有大多數的小產權房並沒有違反實質意義上的土地規劃和土地用途管制(同樣是建設用地)。差別僅僅在於所有制不同：集體所有和國有的差別，這一差別原本是政府套利的關鍵。三中全會決議的精神在於“建立兼顧國傢、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，說到底就是要讓政府少拿點，個人和集體多拿點。因此，國土部與住建部，是否在表面上摳三中全會決議的字眼，而實質卻背離瞭三中全會的精神？

　　更進一步解讀三中全會的決議，決議要求未來“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股”，“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”，“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”，“推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”。這些都要求未來需要打破土地的國有和集體所有二元體制，不取消二元體制，法人、非農居民和外村農民就無法直接進入農用地市場，農用地的抵押、擔保、轉讓、出讓、租賃、入股等也就無從談起。

　　以此看來，我個人認為，小產權房轉正是遲早的事情，區別在於要補繳多少土地出讓金而已，這跟當年棚戶區、城中村的產生與轉正是一樣的。當然，這也並不意味著“轉正”的歷程是一帆風順的。而所有這些問題的解決，最終取決於土地二元所有制的統一進程，我們拭目以待。