內政部正為「地方制度再造」，煞費周章，延聘學者專家積極規劃中，由於地方制度再造目前所規劃之議題多達四項，其中以「精簡政府層級」及「調整行政區劃」最受各界關注。

關於精簡政府層級可能涉及「村里與社區體制」之整併或存廢，此雖是基層問題，卻直接影響基層民眾之生活，爰為文加以探討。對於村里之編制，依地方制度法第三條第四項規定：「鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里。」

村里社區發展易陷對抗敵視

質言之，村里係鄉（鎮、市）之編組，其既無地方自治團體之公法人地位，亦無行政區域之法域功能，僅是鄉（鎮、市）特定行政區域之編組（set or association），在法制上係屬土地管轄類之行政編組。至於社區因尚無法律規範，當地住民僅依社區發展工作綱要規定，申請許可設立社區發展協會，故除非依民法規定辦理法人登記外，各該社區發展協會僅係依職權命令所設置之人民團體，社區發展協會在法制保障上遠不及村里之機制保障可比。

儘管社區發展協會之組織尚無法制化之依據，但該社區發展協會之理事長，經常係競選村里長敗北候選人之最佳歸處。由於有此政治活動基地，其對村里長而言，可採取支持或不支持，合作或抗衡之政治作為。質言之，村里長與社區發展協會理事長，在同一土地管轄內係處於對立之政治抗衡勢力。日久該村里即有二股嚴重不和諧之政治衝突效應。內政部邀請研究之學者專家，在五、六月份，曾於臺閩地區辦理五次基層座談會，與會地方官員普遍認為應即廢除社區發展協會之組織設置，俾村里純樸和諧風氣得以維繫，而守望相助之良好機制亦將永續存在。

事實上，社區發展協會得以長久存在的基本條件，係因社區發展並非民政業務，而係社政業務，由中央至地方，皆由不同系統之機關管轄。一般言之，社政機關每年皆編列社區發展經費，並得動用社會福利基金，以提供各該社區發展協會申請補助辦理各種活動之用，經費可能比村里事務補助費來得多些，就因有較充裕之經費，可以招兵買馬，且係志願組合而非強制組合，組成員之凝聚力強，對於活動之參與度較高；相對而言，村里係屬於政治性之公眾組織，其行事須依地制法或其下游子法辦理，經費除事務補助費外，臺北市、臺北縣曾編列「基層建設工程經費」，提供村里公共設施之修復，以及各縣市編列敦親睦鄰有限經費，推動敦親睦鄰外，並無其他經費可資使用，以致村里民對村里長迭有怨言，反應至極致，即形成村里與社區發展協會之對抗與敵視。

唯論評公眾組織之服務效能，並非以活動次數之多寡為評估唯一基準，而係以其對基層民眾之服務綜效（synthesis）做總體評核。村里長久以來即成為行政區域類型之一，民眾戶籍登記，固以村里為基準，其他如選舉區之劃分、投票所之設置，乃至產權登記，以及公共衛生服務、環境保護措施等，都涉及村里之區劃單元；換言之，村里與民眾之政治、經濟、社會等生活習習相關；反之，除非參與社區發展協會服務，否則甚難感受特定村里之社區發展協會存在價值。

當然，村里功能在都市化地區，因政治參與管道多，而比較不易凸顯既定之社會化功效，但在農村地區，村里對當地住民之生活，具有明顯的重要性，應勿庸多費口舌；尤其村里之服務功能祇要略有參與，即可感受而肯定其存在之意義。當下未能凸顯社區發展功能，應係村里負責執事人員之誤解或曲解功能所致。因之，當前迫切性課題，就是村里與社區之組織整合，所謂「村里社區化」，即是要求村里多了解社區發展協會對人民的服務功能，善用非營利、效能、作為等功能，以建構比較理想化的功能系統。質言之，執事者應了解村里如何增強社區功能，使社區發展成為村里未來的工作目標之一，而社區發展組織不再設立。

建構市民社會提升生活品質

對於「村里社區化」的運作，基本上係維持村里之政治組織，但其功能將強化過去未曾發揮或發揮有限的社區發展功能；亦即在公共設施建設、生產福利建設及精神倫理建設（社區發展工作綱要第十三條）多所作為，促使民眾產生社區意識（community consciousness），對於村里具有認同感（identification），將村里之公共事務視如己出之積極參與與多所服務，使民眾之日常社會生活豐富化，而且村里事務之自治化，彼此具有生命共同體的意識，由參與中感受自身的存在價值，從而建構現代意義之市民社會（civil society），以為居民生活品質之全面提升，應係此次地方制度改造之重大貢獻。（作者為東海大學政治系教授 內政組特約研究員 紀俊臣 中央日報)