最不該卡住的那一個——無人載具專法延宕中，臺灣防衛轉型正在付出的代價 - 陳宜誠律師

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最不該卡住的那一個——無人載具專法延宕中，臺灣防衛轉型正在付出的代價

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最不該卡住的那一個——無人載具專法延宕中，臺灣防衛轉型正在付出的代價

裝備買得到、方法學得會、法律框架也已備妥；真正的瓶頸在立法程序與採購制度，兼提十二項解套建議

陳宜誠律師／專利代理人（Attorney-at-Law & Patent Agent）

揚昇法律專利事務所（Risetek Law & Patent Office）

中華民國一一五年八月十五日（修訂二版；初版八月九日）

修訂記事：本文初版發表後六日內，情勢連續變動——《經濟學人》八月十一日刊出專文〈挾持臺灣的民主〉，示警臺灣無人機採購僵局；美國白宮八月十三日宣布對進口無人機課徵關稅；卡關三百五十一天、創憲政史紀錄的一一五年度中央政府總預算於八月十四日三讀，原擬全刪、改列凍結的六百三十四億元無人機相關預算全數放行；漢光42號實兵演習於八月十四日落幕。本修訂版補入上開發展，並修正初版對行政端瓶頸之定性——問題不在承辦人員之規格撰寫能力，而在採購制度之節奏；就延宕之歸責與六百三十四億元放行之性質，亦補充辨析。特此說明。

重點摘要

▸核心命題：這一年臺灣防衛轉型的三條主線都有實質進展——真正卡住的不是技術、也不是美方，而是我們自己的立法與預算程序。
▸延宕的規模：1.25 兆元特別條例遭刪為 7,800 億元（刪減約 4,700 億元，國內自製量能首當其衝）；補位的無人載具採購特別條例 13 案共 14 個版本，於七月二十七日全數條文保留送黨團協商，迄今未完成三讀。
▸代價一（戰力）：國防部副部長證實戰力缺口係刪減所生——先刪 4,700 億元，再花一個會期爭論如何補回其中 2,100 億元，流失的是最不可回收的時間。
▸對照最刺眼：美方以本年度國防授權法第 1266 條限期課予國防部長義務，須與我方建立無人及反無人系統之共同開發與共同生產聯合計畫，並逐年向國會報告進度至 2029 年——美國國會顯然認定，讓臺灣成為無人載具製造重鎮具有戰略必要性；而我方專法從六月拖到八月仍在協商，美方七、八月的動作重心已轉為催促我方立法院通過預算。當外國議員必須飛來臺北說明我方預算的重要性，這本身就是警訊。
▸國際已看不下去：《經濟學人》八月十一日專文〈挾持臺灣的民主〉點破延宕真相——在野立委怕預算肥了執政黨的金主、在野友好企業因大陸投資龐大不敢接單，二十一萬架採購遂被按在協商桌上；專文曝光三日後，原擬全刪、改列凍結的六百三十四億元無人機相關預算隨總預算三讀全數放行——但其中四百四十二億元係經濟部六年期產業計畫、一百九十二億元係各部會單一年度採購，與二千一百億元特別條例是三件不同的事；特別條例本身仍無下文。
▸窗口就在眼前：美國八月十三日以國家安全為由，對進口無人機及關鍵零組件課徵最高100%關稅，臺灣等信任夥伴適用15%優惠稅率——非紅供應鏈的大門正朝臺灣敞開，而我們的產能預算還卡在協商桌上。
▸憲法界線：黨團提案與併案審查本身合憲，但特別條例所定「經立法院同意後始得籌編預算案」，已把憲法第 59 條的行政院預算提案權改造為須經事前核可；行政院對財劃法曾動用憲法第 37 條不副署，對這一條卻照常副署——此係因條例承載之對美軍購部分發價書效期將屆、不副署將使報價失效，情有可原；惟正因如此，更應把該條款送進憲法法庭，讓軍購的歸軍購、憲法的歸憲法。
▸解套核心：產業政策與軍事採購分軌——產業扶植本已由經濟部六年期計畫循年度預算編列，軍購條例不必、也不該再綁產業；更根本者，國防預算應回歸年度預算為原則——「先框額度、後補細目」適合震災與疫情，不適合有既定需求與報價程序的建軍。
▸反無人機更難堪：陸軍 9 億 8,781 萬元、26 套定點反無人機系統，初驗與兩次複驗均未通過，測試中遭商規無人機突破，已判定不合格、報請解約重新招標——問題不在承辦人員規格寫得好壞，而在「長期履約、末端驗收、解約重招」的採購制度節奏，與快速換代的無人機科技根本不相容；而攔截無人機、雷射、微波、機砲等反無人機硬殺手段，迄今沒有一項進入採購清單。

引言：三條主線都動了，法律沒動

民國一一五年八月六日，中科院與美商 Shield AI 公布三架「勁蜂三型」無人機完成自主協同任務；八月五日至十四日，漢光42號實兵演習以十天九夜的無劇本操演落幕，首度實地驗證反向簡報、快速決策與同步程序（RDSP）、去中心化指管與遠征前進基地作戰（EABO）等美軍戰術；而在此之前，美方已核准 10.1 億美元的戰術任務網路軍售，並以 2026 財政年度國防授權法第 1266 條，把與我方共同開發、共同生產無人系統寫成國防部長的作為義務。

自主層、資料層、決策層、制度層，四條線都動了。其中制度層那條尤其值得注意：美國國會不只表達期待，而是把「與臺灣建立無人及反無人系統聯合計畫」寫成國防部長的法定義務，限期展開、逐年回報進度至 2029 年——一個外國的立法機關，用具名課責的方式，認定臺灣成為無人載具製造重鎮有其戰略必要。

動得最慢的，是我們自己的法律。為填補特別條例遭刪所生戰力缺口而提出的無人載具採購特別條例，六月中旬送進立法院，七月二十七日聯席審查討論逾八小時無共識，13 案共 14 個版本全數條文保留送協商；初版發表後，《經濟學人》專文示警、美國對無人機築起關稅牆、卡關三百五十一天的年度總預算三讀放行六百三十四億元無人機相關預算——但二千一百億元的特別條例，至本修訂版完稿仍在協商、尚未三讀。在所有卡住的環節裡，這是最不該卡住的一個——無人機是這場防衛轉型中唯一可以在一年之內大量交付、產能就在國內、不必等美方排產線、也不受再出口管制拘束的品項。而在硬幣的另一面，反無人機採購同樣卡住，卡的卻不是立法院：陸軍近 10 億元的反制系統三度驗收未過，已報請解約重新招標——卡住它的是「長期履約、末端驗收、解約重招」的採購制度節奏。一側卡在立法程序，一側卡在行政制度。

本文先釘死四層事實（第壹章）、分清三條常被混用的界線（第貳章），再說明為何「方法」比「裝備」更值得注意（第參章）、四層如何構成一條鏈（第肆章），並以美軍新世代指揮管制系統踩過的五個坑作為我方的檢查表（第伍章）；接著論證我方真正該追求的目標與其瓶頸（第陸章），然後回到本文的核心——法律給了框架，程序沒有給時間（第柒章），最後提出十二項具體解套（第捌章）。

若時間有限，可直接跳讀第柒章與第捌章。

壹、先把事實釘死：三條主線與一層法律外框

一、自主層：三架「勁蜂三型」的無人介入任務

民國一一五年八月六日，中科院與美商 Shield AI 共同公布合作驗證成果。三架國造「勁蜂三型」垂直起降無人機在 Hivemind 自主飛控軟體驅動下，各自分配搜索責任區、保持機間通信、自動迴避劃定之禁航區（其中一架在禁航區邊界附近運作），並完成自主起降，全程無人介入。

「勁蜂三型」為 X 型翼佈局、Group 2 級距之國造無人機，採 3D 列印模組化設計以利快速量產，兼具多旋翼垂直起降與固定翼高速巡航之特性，起降不需地面支援裝備。Shield AI 之 Hivemind 則是已整合逾三十種載具（含 F-16、直升機、無人水面載具）的自主飛控核心，其設計目標是在 GPS 與通信遭干擾時仍能自主遂行任務。

雙方合作於民國一一五年二月十二日首度公布，至八月完成示範合約並擴大簽約範圍。中科院院長李世強表示，工程團隊在 Shield AI 手把手指導下，不到三個月即掌握 Hivemind 之運用；Shield AI 共同創辦人暨總裁 Brandon Tseng（曾任美國海軍海豹部隊）的說法則點出這件事的真正意義：「你可以製造一千萬架無人機，卻無法訓練一千萬名操作手。」

值得一併注意的是，這並非孤例。據自由時報軍武頻道整理，中科院近年與外商合作項目已包括 Anduril（AI 自主控制、Dive-LD 水下無人載具）、AeroVironment（JUMP 20 技術移轉）、Northrop Grumman（IBCS 整合防空指揮系統）、Kratos（長程攻擊無人機）、Leonardo DRS（M60A3 射控升級）等。Shield AI 案是這條路線上最新、也最貼近「軟體核心」的一步。

二、資料層：10.1 億美元的戰術任務網路軍售案

民國一一四年十二月十七日（美東時間），美國國務院核准並由國防安全合作署（DSCA）通知國會八項對臺軍售，我外交部與國防部次日說明總額為 111.05 億美元（約新臺幣 3,500 億元），其中列於首位者即「臺灣戰術網路（TTN）與部隊感知工具包（TAK）」。

對應之 DSCA 通知（案號 25-56）標題為「戰術任務網路軟體、裝備及服務」，金額 10.1 億美元，項目包含無人飛行系統、政府與商規現貨軟體、通信裝備、電信代管服務、系統安全服務與工程支援、資料分析與融合服務、雲端工程支援、系統整合與檢測（SICO）等。主承商尚未確定，將由美國政府依聯邦採購規則競標決定。國防部並說明，八案中有五案須待立法院審議之特別預算通過始能執行。

須注意的是，本案性質為對外軍售（由我方付費），與無償性質之軍援不同。真正意義上的軍援，來自民國一一四年十二月通過之 2026 財政年度國防授權法所授權之「臺灣安全合作倡議」最高 10 億美元（約新臺幣 313 億元）——惟授權不等於撥款，實際金額仍須看歲出預算與撥交作業。該法另課予美方數項與我國直接相關的作為義務，詳見本章第四節。

三、決策層：漢光42號的「反向簡報」

漢光42號分為兩階段。電腦兵棋推演於四月十一日至二十四日實施，以聯合戰區級模擬系統（JTLS）連續進行 14 天 13 夜對抗；實兵演習則於八月五日至十四日進行 10 天 9 夜。

真正的改變在兵推階段就已發生。中央社報導指出，此次兵推導入美軍兩項作法：

其一為「反向簡報」（backbrief）——下級單位在接令後，須向上級「複述」其對任務的理解，由上級確認雙方認知一致。其二為「計畫預演」（rehearsal of concept），包含合成兵種預演、確認簡報、支援預演與戰鬥操演／標準作業程序預演等多層次驗證，目的是在執行前先找出計畫的破綻。國防安全研究院蘇紫雲指出，這代表演習從過去偏重形式上的預校，轉為自兵推階段即實施實質的跨軍種計畫預演。報導並明白記載，此係「近年與美方頻密交流後，美方建議國軍應嚴謹落實相關程序」的結果。

八月的實兵階段延續此一主軸，深化「無劇本、去中心化的任務式指揮」，並首度將 M1A2T 戰車納入漢光演習、驗證七月一日成立之濱海作戰指揮部、動員約 5,000 名後備軍人（南北各一旅）、實施行動通信降速斷網 30 分鐘之驗證，以及首度編配隨軍記者。

實兵演習於八月十四日落幕。依自由時報軍武頻道報導，這十天將四項美軍戰術觀念首度搬上臺灣戰場：快速決策與同步程序（RDSP）——基層指揮官直接以戰場幾何推算敵軍登陸時限，當機立斷派出鄰近裝騎排變更路線奔襲堵擊；去中心化指管與交戰規則（ROE）——把任務式指揮落到基層，每位官兵配有交戰規則卡，通訊中斷仍能獨立作戰；遠征前進基地作戰（EABO）——海軍陸戰隊以特戰突擊艇搭載人攜式刺針與標槍飛彈，搭配澎湖機動雄風反艦飛彈車組，把周邊海域變成分散式的防空與反艦游擊戰場；以及不排練、沒劇本的反向簡報——統裁部隨機拋出「油庫遭炸、灘岸突破」等極端狀況，由下級主官直接向大本營簡報反擊方案。方法的移植，已從兵推階段延伸到實兵階段。

四、制度層：一條被寫進法律的合作義務

前述三條主線之外，還有一層常被略過的法律外框。它不在作戰堆疊之內，而是包住整個堆疊——2026 財政年度國防授權法就臺灣至少設有三條相關規定：

‧ 第 1265 條：擴大「臺灣安全合作倡議」（TSCI），授權額度由前一年度的 3 億美元提高至 10 億美元，並將醫療器材、補給與戰傷救護能量納入可協助項目。

‧ 第 1266 條：要求國防部長「尋求與臺灣適當官員就無人系統及反無人系統能力之部署建立聯合計畫」，明文包含共同開發（co-development）與共同生產（co-production），且及於美軍與我方部隊雙方之部署；應於民國一一五年三月一日前展開接觸，並於法案生效後 180 日內向國會提出首次簡報、其後逐年更新至 2029 年。簡報內容須包括：與臺方接觸之摘要、為使系統得以部署所採行之作為、所需之額外資源或授權，以及五項國防貿易基礎協定之進度——互惠採購瞭解備忘錄、供應安全協定、取得與交叉服務協定、軍事資訊安全協定、網路成熟度認證。相關作為並須符合《臺灣關係法》，透過美國在臺協會處長協調進行。

‧ 第 1271 條：以扣留國防部 25% 差旅經費為手段，促其提出「臺灣安全援助路線圖」與「區域應變庫存」評估報告。

三條合看，美國國會的意圖相當清楚：把對臺合作從「個案軍售」推向有法律義務、有期限、有年度回報的制度化軌道。第 1266 條尤其關鍵——它是「共同開發」路線在美方國內法上的載體。

但同一份法案也留下一個伏筆：委員會最終未採納眾院版關於「國防產業優先事項戰略夥伴關係」之明文，而是回歸既有的國防創新小組（DIU）權限。換言之，法律給了任務，卻沒有給新的機構。這一點會在第陸章反覆出現。

貳、先分清三條界線

進入評論之前，有三組概念必須先分清楚。它們在公共討論中經常被混用，而一旦混用，判斷的基準就會錯。

概念界線	常見的混用	文件與準則實際所載
軍售 vs 軍援	將對外軍售案逕稱為「軍援」	DSCA 案號 25-56 係對外軍售（由我方付費）；無償性質者為 2026 財政年度國防授權法之 10 億美元授權，且授權不等於撥款
資料融合 vs AI	將 TTN／TAK 描述為「AI 整合戰場態勢感知系統」	DSCA 清單所載為資料分析與融合服務、雲端工程與系統安全服務；通篇未出現 AI 字樣
反向簡報 vs 行動後回顧	將 backbrief 與 debriefing／AAR 混為一談	二者分屬任務週期兩端；漢光42號已獲證實導入者為 backbrief（任務前）與計畫預演，AAR 之制度化尚無公開資料佐證

第三條界線特別值得展開。反向簡報與行動後回顧，在美軍準則裡分屬任務週期的兩端：backbrief 發生在執行之前，用途是確認下級真的懂上級的意圖；AAR（After Action Review）發生在執行之後，用途是把「原本打算怎麼做／實際發生什麼／為什麼有落差／下次怎麼改」變成可流通的教訓。

國軍此次導入的是前者。後者——那個真正決定一支軍隊能不能「越打越聰明」的閉環——目前只能說尚未看到制度化的公開證據。這個區分很重要，因為兩者的難度完全不同：反向簡報只要求指揮鏈上下對話，行動後回顧則要求承認錯誤，且要求把錯誤寫下來、送出去、讓別的單位看見。前者挑戰的是程序，後者挑戰的是文化。

參、為什麼「方法」比「裝備」更值得注意

裝備會折舊、會被反制、會因為預算凍結而延宕。方法不會。

反向簡報與計畫預演之所以重要，是因為它們是「任務式指揮」的技術前提。任務式指揮的核心是：上級給意圖與界限，下級自主決定手段；一旦通信中斷，部隊仍能依既有的意圖理解繼續作戰。但這件事有個前置條件——下級必須真的知道上級的意圖是什麼。反向簡報就是驗證這一點的機制。沒有它，「去中心化」只是把失聯的部隊丟在原地。

有意思的是，最能佐證這件事重要性的，是對岸的反應。風傳媒引述中國大陸軍事學者的觀察指出，此次漢光演習中最令其警惕的科目，並非任何一件新裝備，而是「城鎮防禦、後備動員、無人機運用、通信中斷後的指揮體系」——因為這代表臺灣「並非單純增加裝備，而是在學習如何延長抵抗時間、提高社會韌性」。

同一時期，美方協訓亦朝制度化發展。中國時報引述學者李啟澤的分析指出，美臺軍事合作正由個案交流走向制度化，包括建立聯絡機制、共同訓練標準與作業程序；一一五年的萬安演習亦已導入反向簡報與計畫預演。國防部以「協訓」而非「駐軍」定位此事，李啟澤稱之為「精心維持的戰略模糊」，並提醒：制度化的軍事合作並不等於安全保證。

至於媒體所傳美軍在臺協訓之具體人數與駐地，均屬未經官方證實之報導，本文不予採信、亦不引為論據。與其追逐這類無從查證的數字，不如正視漢光42號已經可以驗證的幾項進步作為：快速決策與同步程序讓基層指揮官敢於當機立斷；去中心化指管與交戰規則卡，使每一個官兵在通訊中斷時仍有所依循；遠征前進基地作戰把周邊海域變成分散式的火力節點；尤其是不排練、沒劇本的反向簡報——統裁部毫無預警拋出極端狀況，由下級主官當場向大本營提出反擊方案——這種訓練方式，練的正是我軍在極限狀況下獨立自主作戰反擊的能力。方法的改變看不見、摸不著，卻比任何一件新裝備都更難能可貴，殊值讚賞。

肆、三層一鏈：把三條主線接起來

把三件事放在一起看，會發現它們分屬同一套架構的三個層級（第壹章第四節的制度層是包住整個堆疊的法律外框，不在作戰鏈路之內，故不列入本表）：

層級	國軍現況	美方對應	主要風險
決策層（人）	反向簡報、計畫預演、無劇本去中心化	美軍任務式指揮準則	形式化——照著念，但不改變決策習慣
資料層（網）	TTN／TAK、IBCS 整合防空指管評估中	美軍統一網路與新世代指管路線	標準未收斂即接線、主承商未定
自主層（機）	勁蜂三型＋Hivemind、V-BAT 在地製造	Shield AI、Anduril 等商規自主軟體	黑盒依賴、無再訓練能力

這三層一旦接上，就是一條完整的「感知→判斷→接戰」鏈路。但也正因為是一條鏈，任何一環的問題都會沿著鏈路傳遞。

而這三層合起來，在美軍的語彙裡有一個現成的名字：新世代指揮管制系統（Next Generation Command and Control, NGC2）。討論台灣該往哪走之前，必須先看清楚美軍走到哪裡、又摔在哪裡。

伍、美軍替我們試錯過的五個坑——一份現成的檢查表

美國陸軍於民國一一五年七月底完成「聚合專案—總驗證6」（Fort Irwin 國家訓練中心，10 天、約 1 萬人、逾 90 項技術）後，宣布 NGC2「可規模化部署」，首個接裝單位為駐路易斯—麥科德聯合基地的 I 軍團。但主導測試的第4步兵師師長 Patrick Ellis 少將的原話是「可用，但未完成」「能運作，但未最佳化」。

這句話值得台灣抄下來貼在牆上。以下五個坑，每一個都對應到我方眼前正在做的事。

坑一：先宣布可規模化，再補作戰測評

Fort Irwin 是電磁環境相對友善的己方訓練場——OPFOR 再強，也不會對你實施戰區級電子戰、不會打你的低軌衛星、不會對雲端後端發動網路攻擊。即使如此，測試中仍出現裝備過熱（官兵以冰水浸濕的 T 恤裹住天線散熱）、連線頻繁中斷、部分應用無法完整顯示所需資料，官方並明言堆疊中有部分元件不會進入正式部署，但拒絕點名。十個月原型期結束即宣告可規模化，實際上是用部隊當後續的測試載台。

我方的對位問題：這正是「宣布完成驗證」式成果發布的同一個毛病。中科院公布 Hivemind 驗證成功，我們知道成功了什麼，卻不知道失敗了什麼、什麼條件下不成立。同樣地，陸軍無人機訓練中心於一一五年四月改編為少將編階之無人機訓練指揮部、三個作戰區無人機大隊完成編成，但顧立雄部長也坦承訓練用機尚未到位——有編制而無裝備，就是「宣布完成」與「實際可用」之間的落差。

這個坑也連著訓練改革。反向簡報是最容易被形式化的科目：它的外觀就是「下級複述一遍」，只要背熟就能通過。真正的反向簡報，價值在於下級說出與上級預期不同的理解時，上級願意停下來修正計畫；如果每次反向簡報的結論都是「與上級意圖完全一致」，它就已經失效了。而防止形式化的唯一機制，正是尚未見到制度化的行動後回顧。反向簡報是入口，行動後回顧才是出口；只做入口不做出口，等於沒做。

坑二：商規優先與零信任的架構性緊張

民國一一四年九月五日，美國陸軍技術長 Gabriele Chiulli 的內部備忘錄將 NGC2 原型評為「極高風險」：無法控制誰看得到什麼、無法稽核使用者行為、無法驗證軟體本身安全；任何獲授權者可存取全部應用與資料而不論其密級與 need-to-know；第三方應用未經審查，其中一支含 25 項高風險程式碼缺陷、另三支各逾 200 項漏洞。陸軍資訊長事後稱多數問題已於數週內修補。

但這是架構性緊張，不是可以「修完」的缺陷清單。「商規優先＋60 家廠商隨上隨下＋開放應用生態」與「零信任、屬性式存取控制、軟體物料清單（SBOM）」在工程上互相拉扯：每接受一家新廠商上架，攻擊面就重開一次。宣布修補完成的是那一次快照裡的漏洞，不是產生漏洞的機制。

我方的對位問題：TTN 案的內容正是「政府與商規現貨軟體＋電信代管服務＋雲端工程」。同樣的架構、同樣的緊張，只是換了一面國旗。若我方在合約中未取得資安稽核權與軟體物料清單，等於買下對方的攻擊面而無從檢視。

坑三：資料層才是護城河——十年 200 億美元的鎖定

美國陸軍口徑是開放式模組化架構。但真正的門檻在資料層：民國一一五年六月，陸軍選定 Anduril 的 Lattice 為共同資料層基線（搭配 Palantir Foundry 與 Raft），Lockheed Martin 退居第25步兵師的實作角色。一旦共同資料模型與綱要由單一廠商定義，應用層的「隨上隨下」就只是在別人的規則裡輪替供應商。再加上同年三月十六日簽訂的上限 200 億美元、5＋5 共 10 年企業級採購協議（取代逾 120 項個別採購行為），形成事實上的單一供應商鎖定。

我方的對位問題：這是本文對台灣最重要的一句提醒——TTN 案的主承商尚未決定，這是我方唯一的槓桿時點。主承商一旦選定、資料模型一旦底定，開放介面就從「可談的條件」變成「要花錢改的事」。同樣的邏輯適用於自主層：Hivemind 讓我們能整合，但模型權重、訓練資料與行為邊界的定義權在誰手上，決定了我們是買到能力還是租到黑盒。

坑四：「最快完成殺傷鏈者勝」是危險的單一指標

美國陸軍部長 Driscoll 的金句是：「誰能最快感知目標、處理資料、投射動能效果，誰就贏。」這句話會被大量引用，但它是殺傷鏈決定論。歷史上決定勝負的，往往不是頻寬充足時的決策速度，而是降級狀態下的作戰能力。同一場發布會裡，未來與概念司令部 McCurry 中將那句「科技加快決策，但不改變我們怎麼打」，才是專業的說法。

我方的對位問題：台海的電磁環境比 Fort Irwin 嚴苛一個數量級。連 NGC2 在自家沙漠都要靠冰水維持天線，任何「引進高頻寬 C2 即可提升指管效能」的說法，都應先問低頻寬、高干擾、衛星不可用情境下的降級模式設計。而這正是對岸學者最警惕我方的科目——通信中斷後的指揮體系。與此相關的是，陸軍 96 億元的寬頻無線電採購案（TK15008L）已宣告流標，專家並呼籲新案應採跳頻標準、建立與美軍直接點對點通聯之能力；通信韌性與資料層必須在同一套標準下規劃，否則又會多出一座孤島。

坑五：AI 融合的交戰法與問責被跳過了

美方的官方發布只談速度，未觸及 AI 融合產出的目標識別，其區辨原則與比例原則判斷責任歸屬於誰。美國國防部第 3000.09 號指令要求自主與半自主武器系統之設計，須使指揮官與操作員能行使「適當程度之人類判斷」；但在「秒級殺傷鏈」的效能誘因下，這個要求會被結構性擠壓。

我方的對位問題：我國目前並無公開之對應規範。這會產生三個具體問題：第一，若目標識別由演算法產出，指揮官作成接戰決定的合理性審查基礎為何？第二，責任歸屬——當演算法誤判造成不當毀損或平民傷亡，責任在操作人員、指揮官、採購機關，抑或供應商？我國《國家賠償法》與軍事審判、刑事責任體系並未針對此一情境設計。第三，採購法制的不相容——政府採購法的驗收架構係為財物與工程設計，而自主軟體是持續交付、版本迭代的產品；以「一次驗收＋保固」處理一套每季更新模型的系統，在法律上與實務上都會出問題。

陸、目標應是「台版 NGC2」——但瓶頸不在製造，在標準制定權

看完五個坑，接著要回答一個更根本的問題：台灣要的，究竟是買一套 TTN，還是建一套自己的 NGC2？

我的結論是後者。而且這個目標並非空想——產業基礎已經在了。

一、命題的事實基礎：整合速度確實是真實籌碼

‧ 漢翔：民國一一四年九月十五日與 Shield AI 簽署合作協議，涵蓋先進無人系統之製造、組裝、測試與維修，由 Shield AI 在台進行工程師訓練與技術養成，並逐步以國產零組件替換，提高自製率；標的即為烏克蘭戰場實證之 V-BAT 無人機，可搭載 Hivemind 以強化抗電子干擾與自主飛行能力。

‧ 中科院：民國一一四年九月十八日於台北航太國防展與 Northrop Grumman 簽署 MOU，評估將國造防空飛彈納入 IBCS 整體作戰指揮系統之可行性；該公司副總裁 Jeremy Knupp 稱簽約後約 21 個月可交付。學者評估此舉可大幅提升防空韌性，惟國防部表示尚未定案、中科院稱配合國軍需求技術評估中。

‧ 再加上三個月完成 Hivemind 整合驗證，以及與 Anduril、AeroVironment、Kratos、Leonardo DRS、MARTAC 等多線併行。

把這些放在一起，結論很清楚：在美方技術授權之下，台灣具備「快速整合＋量產＋在地維修」的產業能力。而在美國國防工業基礎本身產能吃緊的當下，這是真實的談判籌碼，不是自我安慰。這條路線的主張，本所在民國一一五年三月十一日的〈無人機時代的不對稱防衛——美國國防新創合作機會：從採購到共同研發的戰略升級路徑〉一文中已詳述，本文為其後續驗證。

二、但有三處必須精緻化

其一：整合速度證明的是載具層與應用層，不是資料層。三個月把一套成熟軟體整進三架 Group 2 無人機，與建構師級／軍團級跨軍種的共同資料層，是兩個量級的問題。NGC2 動用 1 萬人、90 項技術、10 個月，結論仍是「未完成」。以勁蜂三型的成功推論「我們能做台版 NGC2」，是由點到面的論證跳躍。真正的難點是：誰有權決定資料模型長什麼樣、誰有權要求各軍種照著改。美軍為此把 PEO C3N 改組為能力型的 CPE C3N，並在 FY2027 預算中合併 C2 相關預算科目以利資源快速調度。我方目前沒有對應的權責機關——中科院是研發與實作機構，不是跨軍種標準制定者；資通電軍與各軍種之間，缺一個握有資料標準與介面規格制定權的單一窗口。

其二：「甚至開始對外銷售」有法律前提。含美國技術之整合成果對外銷售，受 ITAR／EAR 再出口管制拘束，且 Teaming Agreement 或授權合約通常另含地域限制、競業條款與改良發明歸屬條款。換言之，能不能外銷，不是技術問題，是合約與出口許可問題——而這正是本所前文所主張「共同研發專法、智財歸屬與輸出程序須先釐清」之所以急迫的原因。談判時若未把「第三國銷售權」與「改良發明之歸屬」列為標的，做得出來也賣不了。

其三：不必、也不應複製 NGC2 的全部。 NGC2 是為全球部署、多戰區、後方雲端可用而設計；台灣是單一戰區、無戰略縱深，且必須假設雲端與衛星鏈路會被打斷。因此台版的設計目標不是功能對等，而是功能子集、韌性加倍——一套可斷鏈運作的戰區級資料層：平時上雲、戰時落於本地；中央節點被毀後，旅級以下仍能以本地快取與跳頻鏈路維持共同作戰圖像。以「做得跟美軍一樣多」為目標會買到 NGC2 的全部缺點；以「斷得掉還能打」為目標，才是台灣該有的規格書。

三、命題的精確化

粗略命題：台灣的製造與整合能力，加上美方技術授權，即足以做出類似 NGC2 的系統。

精確命題：台灣的製造與整合能力，使「台版 NGC2」在工程上可行；但其成敗取決於需求定義權與資料標準制定權是否收攏於單一權責機關，以及再出口與智財條款是否於簽約時處理完畢。製造速度是加速器，不是充分條件。

「台版 NGC2」這個方向並無疑義；真正需要移位的，是對「瓶頸在哪裡」的判斷——不在生產線，在制度與合約。

四、從 T-Dome 到台版 NGC2：單一海島戰區的韌性規格

「台版 NGC2」不是另起爐灶，它其實是把既有的防空與反無人機分層架構，接上一個共同資料層。

本所前文在盤點「台灣之盾」時，已描述其三層構造：低層以國造 AESA 雷達整合射頻偵測，處理小型無人機威脅；中層以 NASAMS 發射器搭配 35 快砲系統，涵蓋中空目標；高層則沿用天弓與愛國者系列。並指出三層之間須以 AI 輔助之指揮管制網路串接，方能形成統一的空域圖像；同時點出三項須與美方技術合作的能力缺口——低空小型無人機之被動偵測（射頻指紋、微型雷達）、軟殺手段（定向電子干擾、GPS 誘騙），以及獵殺型無人機之主動攔截。前文並提出五項政策建議，其中兩項與本文直接相扣：以 Lattice 在地化實例（我方主權伺服器）為戰略目標，以及以逾四萬架的國內無人機採購量作為技術移轉之談判籌碼。

把那套架構與本文所談的資料層放在一起看，會發現兩者其實是同一件事的兩半：分層防禦解決「用什麼打」，共同資料層解決「誰決定打」。缺了後者，前者就是幾個各自為政的孤島——低層測到的射頻訊號傳不到中層的射控、中層的接戰結果回不到高層的目標分配，而反無人機作戰恰恰是所有作戰型態中留給人類決策的時間最短的一種。

但臺灣的版本不能照抄美軍。單一海島戰區有三項規格差異，直接決定架構怎麼設計：

1．沒有戰略縱深，決策時間以秒計。資料層不能只存在於後方雲端，旅級以下必須有本地副本與本地推論能力；等待後方回覆的架構，在臺灣是不可用的架構。

2．雲端與衛星鏈路必然被打斷。因此設計目標是「平時上雲、戰時落於本地」：中央節點被毀後，各作戰區仍能以本地快取與跳頻鏈路維持共同作戰圖像，並在恢復連線後自動合流。

3．敵我識別必須在邊緣完成。反無人機的判別若須回傳後方運算，時間上來不及；AI 判別模型必須跑在感測器旁邊——而這正是「我方能否再訓練模型、能否自主調整判別門檻」之所以是主權問題，不只是技術問題。

結論很簡單：T-Dome 的錢與「台版 NGC2」的錢，不是兩筆預算，是同一筆。買了三層攔截手段卻沒有把它們串起來的資料層，等於買了三支各自為政的槍；反過來，資料層若沒有末端的硬殺手段可以分派，也只是一張畫得很漂亮的空域圖。這也是為什麼本文第柒章第三節所述那件三度驗收未過的反無人機採購案，其意義遠超過 9 億餘元本身——它卡住的是整個鏈路的最末一環。

柒、真正卡住的地方：法律給了框架，程序沒有給時間

前三章談的是我方應該往哪裡走。本章談的是為什麼走不動——這也是本文最想留給讀者的部分。

一、第 1266 條的執行落差：動起來了，但沒有制度化的成果

先回到第壹章第四節那條法律義務。三月一日的期限已過五個多月，以公開資料檢視，可以確認的是「動起來了」，但看不到制度化的成果。

動起來的部分：一一五年五月二十八至二十九日，由前美國陸軍太平洋司令 Charles Flynn 率領、逾 40 家美商組成的史上最大規模軍工訪團來臺，出席外貿協會與臺北市美國商會合辦之「臺美國防產業論壇」，我方國防、無人機、資安與衛星通信業者逾 200 人與會；Flynn 提出三個方向：建立「打不斷」的韌性後勤供應鏈、建立長期關係而非一次性交易、將傳統精準打擊與不對稱戰力結合。副總統蕭美琴於五月二十七日接見該團。產業界的描述亦相符——臺灣無人機大聯盟總召羅正方稱雙方合作已由標準對接（Blue UAS 認證）、技術釋出（高階飛控、抗干擾通信模組）進入「共造階段」，美方並考慮將部分製造與維修移至臺灣，作為亞洲的「非紅軍火庫與維修基地」。

卡住的部分：截至本文完稿，並無公開資料顯示美方已依第 1266 條向國會提出首次簡報，亦未見任一方公布聯合計畫之名稱、主管機關或工作項目。相對地，美方今年七、八月的公開動作，重心明顯由「推動聯合計畫」移向「催促我方立法院通過預算」：七月三十一日，跨黨派眾議員訪團公開表達希望立法院通過預算、讓臺灣採購更多無人機；八月四日，前眾院外交委員會主席 McCaul 於凱達格蘭論壇表示，期望臺美夥伴關係能擴及無人機共同生產、建立臺灣的蜂群防禦能力，並稱我方通過無人機專法對本土製造與展現防衛決心均屬關鍵。學者葉耀元的解讀更直白：訪團真正想對話的對象，是立法院內阻擋軍購與無人機產業預算的在野黨立委。

這正是坑一的臺灣版本，只是換了主詞。原本的規劃並不小——1.25 兆元特別條例中，無人機與無人艇合計逾 21 萬架（艘）、約 3,350 億元，含沿岸攻擊無人機 20 萬 8,200 架、ALTIUS-700M 反裝甲攻擊無人機 1,554 架、ALTIUS-600ISR 478 架、銳鳶二型 32 架、岸際偵蒐無人機 1,446 架。但這份清單並未通過。法律義務在美國那一側，預算決定權在我們這一側；第 1266 條給得了框架，卻替我方通不過預算。而預算為什麼通不過，值得單獨一節來談。

由此可得三點觀察：

1．「共造」目前仍是產業界的語言，不是政府間文件的語言。論壇、訪團與意向表述都不等於聯合計畫。判斷是否真正啟動，最可驗證的指標是第 1266 條所列五項國防貿易基礎協定——互惠採購瞭解備忘錄、供應安全協定、取得與交叉服務協定、軍事資訊安全協定、網路成熟度認證。任何一項簽署，才是實質進展；而這五項也正是第陸章第二節所談「第三國銷售權與改良發明歸屬」得以談判的法律前提。

2．法律給了任務，沒給機構。美方回歸 DIU 既有權限，我方亦無單一窗口。兩邊都沒有專責機關的合作計畫，最容易停留在論壇層級——這與第陸章第一節所指「台版 NGC2 缺一個資料層權責機關」，是同一個病灶的兩個切面。

3．時間站在對面。第 1266 條的年度簡報義務僅至 2029 年，且授權法逐年重訂；本所前文所稱「機會之窗不會永遠敞開」，在此得到具體印證。

4．窗口正在變現，也在倒數。八月十三日，美國白宮以國家安全為由，宣布對進口無人機及其關鍵零組件課徵關稅——逾 25 公斤或具熱像功能者及關鍵零組件課 100%、較小型者 25%，臺灣與歐盟、日、韓等信任夥伴則適用 15% 優惠稅率（附產地含量條件）。這道對中製無人機築起的高牆，等於替「非紅供應鏈」開了一扇明確的門：美方用關稅結構告訴世界，它要把無人機供應鏈搬進信任圈，而臺灣在圈裡。門開著，能不能進去，取決於我們的產能與訂單——而訂單，還躺在協商桌上。

二、最具體、也最可歸責的瓶頸：立法院的延宕

前一節談的是法律框架的執行落差，本節談一個更直接的問題：時間。

時間	事件
114.12～115.1	「強化國防韌性及不對稱作戰採購特別條例」草案於立法院程序委員會屢遭暫緩列案，多次未能付委
115.3.26	始交外交及國防委員會審查
115.5.7	三讀通過在野版特別條例：匡列上限由 1.25 兆元降為 7,800 億元，分兩批（3,000 億／4,800 億），並定「經立法院同意後始得籌編預算案」；國內自製量能部分大幅削減
115.5.29	首批特別預算案 88.1 億元三讀通過，附帶決議要求盤點缺口、研議補列 AI 輔助情報系統與戰術網路
115.6.18	行政院通過「國防自主無人載具採購特別條例」草案（2,100 億元特別預算），用以填補前開刪除項目所生之戰力缺口
115.6 月底	政院版於程序委員會一度遭在野聯手表決暫緩列案，付委受阻
115.6.30	在野兩黨分別提出版本：國民黨版「國防自主無人載具科技發展及採購條例」（6 年 2,400 億元、改列公務預算，每年 400 億元）、民眾黨版「強化國防自主暨無人機產業發展條例」（回歸公務預算）
115.7.3	各版本付委，交經濟、外交及國防、財政三委員會聯席審查
115.7.27	聯席審查：朝野討論逾八小時無共識，13 案共 14 個版本全數條文保留、送黨團協商
115.8.11	《經濟學人》刊出專文〈挾持臺灣的民主〉，示警二十一萬架無人機採購遭政黨攻防綁死
115.8.13	美國白宮宣布對進口無人機及關鍵零組件課徵關稅（最高 100%，臺灣等夥伴 15%）
115.8.14	卡關 351 天、創憲政史紀錄之一一五年度中央政府總預算三讀；原擬全刪、改列凍結之 634 億元無人機相關預算全數放行（442 億元經濟部六年期產業計畫＋192 億元各部會一一五年度採購）
115.8.15（修訂版完稿）	特別條例仍在協商階段，尚未完成三讀

爭點是什麼？表面上是三件事：預算形式（特別預算或公務預算）、主管機關（國防部或經濟部）、適用範圍（限定三型軍事用途，或涵蓋所有無人載具與產業獎勵）。顧立雄部長的立場很明確——「我不可能理解也不可能支持由立法院直接指定每年 400 億元」這種立法方式，並主張「買米和買醬油的錢不要混為一談」；民進黨立委邱議瑩則質疑，軍事採購案何以送經濟委員會審查、各版本連名稱與立法目的都不相同。

延宕的代價可以計算，而且已經發生。

其一，戰力缺口是刪出來的，不是本來就有的。國防部副部長陳文星七月二十三日說明，1.25 兆元原本即含各式無人機與反無人機系統，因僅通過 7,800 億元的對美軍購，「無法滿足軍方急迫戰備需求」，故另提 2,100 億元專法填補，鎖定岸際偵蒐無人機、沿岸攻擊無人機與小型自殺無人艇三型。換言之，先刪 4,700 億元，再花一個會期爭論如何補回其中 2,100 億元——這中間流失的，是最不可回收的資源。

順帶把八月十四日放行的六百三十四億元說清楚，以免數字被當成煙幕。這筆錢由兩部分組成：四百四十二億元是經濟部六年期（一一四至一一九年度）「無人載具產業發展統籌型計畫」——性質是產業補助，不是軍購；一百九十二億元是各部會一一五年度的採購預算——只有一個年度。把六年期產業計畫的總額與單一年度的採購預算相加成「634 億」，再與二千一百億元的特別條例相提並論，是把三件不同的事混在一起。產業扶植本來就已循年度預算編列——這恰恰印證本文第捌章第一項的主張：產業政策自有其軌道，特別條例根本不必、也不該把它綁進來。而真正的主戰場——二千一百億元、21 萬 966 架（艇）的軍事採購——至本修訂版完稿，一毛錢都還不存在。

其二，它直接妨礙第 1266 條的落實。共同開發與共同生產需要的是可預期的訂單：美方要看到穩定的採購量，才有誘因把產線與維修移到臺灣。羅正方所稱「預算是政策的真面目」、預算中斷會損及國際信任，正是此意。而美方今年七、八月的動作——跨黨派眾議員訪團、McCaul 在凱達格蘭論壇的發言——其真正對象已如葉耀元所言，是立法院。當外國國會議員必須飛來臺北，向我方立法院說明通過預算的重要性，這件事本身就是一個訊號：延宕的成本已經外溢到對外關係。

其三，時程承諾出現在錯誤的場合。民進黨立委鍾佳濱轉述，國民黨團總召傅崐萁曾向美國在臺協會官員表示本案可於八月二十八日三讀。姑不論轉述之真偽，「向外國機構承諾國內立法時程」的現象本身即值得警惕：立法時程若成為對外交涉的籌碼，受損的是立法權的正當性，而不只是行政效率。

該怎麼歸責？延宕的主因，在在野黨。三點理由：

1．程序上的理由站不住。在野杯葛的主要說詞，是特別條例「先框額度、後補細目」形同空白授權。但同一模式已有多則前例——民國一〇八年的新式戰機採購特別條例（F-16V，上限 2,500 億元）、一一〇年的海空戰力提升計畫採購特別條例（上限 2,400 億元），都是先以條例框列上限、再提特別預算，當年並未因此卡關；且本次院版標的具體——三型、21 萬 966 架（艇）、期程明確——與空白授權相去更遠。拿一個行之有年的模式當杯葛理由，很難自圓其說。對透明度真有疑慮，正當手段是要求補件、設定附款、分期解凍，而不是在程序委員會反覆暫緩列案——以程序阻擋實體審查，是把監督權用成了否決權；而否決權不需要說理，這正是它最不該被使用的原因。

2．真正的原因，《經濟學人》已經寫出來了。該刊八月十一日專文〈挾持臺灣的民主〉（Taking Taiwans democracy hostage）引述的說法毫不客氣：在野立委擔心這筆預算流進執政黨支持者的口袋，而與在野友好的企業因為在中國大陸有龐大投資，不敢承接國防訂單。一邊不准做、一邊不敢做，於是二十一萬架的採購就被按在協商桌上——把國家安全當成政黨攻防的人質，這才是延宕的真相——該刊的標題，用的正是「挾持」二字。專文形容，在野黨擋下二十一萬架海空無人機的訂單，是「戲劇性的自殘」（a dramatic act of self-harm）；作者、《經濟學人》地緣政治編輯 David Rennie 更在其 X 帳號直言：一群令人搖頭的政客，正為了可恥的自利理由癱瘓臺灣的民主——唯一的贏家，是中國。當一份外國媒體必須把話說到這個地步，遮羞布其實已經沒有了。

3．把產業政策塞進軍事採購法律的，主要是在野版本。行政院版條例僅載三型軍購；產業扶植則早已以經濟部六年期「無人載具產業發展統籌型計畫」編入各年度總預算送立法院審議——八月十四日放行的四百四十二億元就是證明。把「經濟部主導」「產業發展」寫進國防採購條例的，是在野版本的設計。顧立雄「買米和買醬油的錢不要混為一談」的比喻是對的，正確的解法也很清楚：軍事需求走國防部，以戰力缺口與交付時程驗收；產業扶植回到經濟部既有的年度預算軌道，以自製率、認證通過數與外銷實績驗收。目前 14 個版本之所以收斂不了，很大程度上正是因為在野版本硬要在同一部法律裡追求兩個不同的目標。

至於行政部門，責任是次要的。「先框額度、後補細目」的慣例確有應檢討之處（詳本章第六節）；2,100 億元的院版條例作為刪減後的應急補位，標的與期程已相對具體，不宜苛責。真要挑剔，是若一開始即備妥更完整的分項清單與交付時程，程序杯葛將更早失去正當性基礎。

無人機是這場防衛轉型中唯一可以在一年之內大量交付、且產能就在國內的品項。它不需要等美方排產線、不受再出口管制拘束、也不必等主承商選定。在所有卡住的環節裡，這是最不該卡住的那一個。

三、另一側的卡關：反無人機採購，卡的不是立法，是採購制度的節奏

無人機與反無人機是同一枚硬幣的兩面。本所前文在討論「台灣之盾」（T-Dome）的分層架構時即已指出：若末端的反無人機手段不到位，廉價無人機的飽和攻擊會迅速消耗我方防空飛彈庫存，上層再厚的防護網也會被拖垮。這一層，現在出了問題——而且問題不在立法院。

陸軍一件金額 9 億 8,781 萬元、共 26 套的定點反無人機系統採購案，規格要求為「6 公里偵獲、4 公里干擾」，由創未來科技得標。該案初驗未過，其後兩次複驗（最末一次為一一五年七月九日）仍均未通過，測試過程中甚至發生商規無人機直接突破防線之情形；陸軍拒絕驗收並於同日呈報國防部，後續將辦理解約、進入仲裁、廢止廠商資格並重新招標。立法委員馬文君因此主張國軍採購制度應予檢討，立法委員王鴻薇則質疑遴選過程；國防部長顧立雄回應將按照合約規範處理。

這個案子與立法院無關，但把它讀成「行政部門連規格都寫不好」並不對位——初版曾如此定性，本修訂版予以修正。真正的問題在採購制度的節奏：廠商得標後埋頭履約，要到漫長履約期末的驗收實測，才第一次知道系統擋不擋得住真實的無人機；不達標，然後解約、沒收履約保證金、廢標重招，一輪走完，動輒以年計。這種「長期履約、末端驗收、一翻兩瞪眼」的制度，驗收橋樑或營舍或許合用，對每幾個月就換代一次的無人機科技卻根本不相容——它與美國矽谷國防新創（如 Anduril）和烏克蘭業者「從真實戰場吸收經驗、快速換代、持續改進到全速量產部署」的節奏，是兩個世界；也與烏克蘭 Brave1 那種容許失敗、小步快跑、貼著戰場需求滾動修正的採購文化背道而馳。該追問的不是「誰把規格寫錯了」，而是「為什麼我們的制度要等兩年才知道答案」。

更根本的問題在後面。依軍事媒體整理，T-Dome 目前中高空有愛國者與天弓系列、中短程有 NASAMS 與天劍二型等；反無人機的軟殺（電子干擾）已由陸、空軍分別啟動採購，但硬殺手段（機砲、彈藥、雷射）雖已有中科院與民間廠商展示成品，卻未納入現行預算，是否納入特別預算亦不確定。換言之：軟殺已經驗不出來，硬殺則還沒進預算。攔截無人機、高能雷射、高功率微波、防空機砲——本所反覆倡議作為分層攔截主力的每一項硬殺手段，至今沒有一項出現在任何採購清單上；二十一萬架買的是攻擊之矛，防禦之盾依然空白。而目前攻防中的無人載具特別條例，標的僅止於三型攻擊性載具，反無人機武器並不在內——以應急補洞的定位而言，可以理解；但補完矛的洞，盾的洞仍在。一個務實的路徑是：本條例儘速三讀之後，由國防部依同一模式另提「反無人載具武器特別條例」，把攔截無人機、雷射、微波、機砲等分層攔截手段一次入列——讓矛與盾各有法源與預算，也讓第 1266 條「無人及反無人系統」並列的合作框架，在我方兩側都有對接的載體。而 T-Dome 整體所需經費，據資深官員說法約在新臺幣 4,000 億元上下。

美方對這一塊的重視，其實寫在法律裡——第 1266 條的標的自始就是「無人系統及反無人系統」，兩者並列，不是附帶提及。我方在無人機端有製造優勢，在反無人機端則同時需要感測、指管與 AI 判別，恰恰是最需要與美方共同開發、也最需要一套可靠資料層的部分。這一塊卡住，等於同時卡住了本文第陸章所談的「台版 NGC2」與第柒章第一節所談的第 1266 條聯合計畫。

四、所謂「不明原因」：四個可以指名的結構性因素

把兩側合看，容易得到一個情緒性的結論：不知為何就是卡住了。但延宕的原因其實相當具體，至少有四個，而且都不需要陰謀論來解釋。

其一，責任不對稱。延宕的成本要好幾年後才顯現，而且不會歸咎於任何特定個人；相對地，投票通過一筆有爭議的預算，政治責任是立刻的、具名的。在這種誘因結構下，拖延永遠是個人風險最低的選擇。這不是道德問題，是制度設計沒有讓任何人為「時間」負責。

其二，資訊不對稱曾被雙方當成籌碼。在 1.25 兆元階段，行政部門以「先定額度、後報項目」的方式送案，其中確有大量未公開項目，把資訊留在手上；立法部門則以程序委員會的暫緩列案，把時間扣在手上——一方拿透明度當人質，一方拿時程當人質。但到了 2,100 億元的院版條例，標的（三型、21 萬 966 架艇）與期程（一一五年八月至一二〇年十二月）已然具體，與「空白授權」相去甚遠，資訊牌其實已經打不出去，時程牌卻還在繼續扣，而國防戰力在中間空轉。惟「先框額度、後補細目」的模式一旦成為慣例，資訊不對稱的病灶就會一再復發，此於本章第六節另論。

其三，在野版本把兩個不同目標綁進了同一部法律。軍事採購與產業扶植的主管機關不同、驗收標準不同、受益對象也不同；行政院版僅載軍購、產業本已循年度預算編列，在野版本卻把產業發展目標塞進國防採購條例，14 個版本自然收斂不了。這是法案設計的錯誤，卻造成了政治性僵局。

其四，現行採購制度與快速迭代軍品的節奏不相容。前一節那件 9 億餘元的反制系統採購案，三次驗收未過、最終解約重招，與立法院毫無關係；但其病灶不在個別承辦人員，而在「長期履約、末端驗收」的制度設計——用驗收橋樑的方式驗收演算法，等到知道答案時，答案已經過時。如果制度結構使每一案都要以年為單位試錯，那麼「只要預算通過就能建軍」的敘事，本身就需要打折。

公允地說，立法院並非全面否決。一一五年五月二十九日，首批軍購特別預算 88.1 億元經三讀通過（含 M109A7、HIMARS、反裝甲無人機系統等），朝野並通過 35 項附帶決議，其中明白要求國防部於一個月內盤點防衛缺口、研議補列 AI 輔助情報系統與戰術網路等被排除項目。也就是說，立法院自己也看見了資料層與 AI 層的重要性——問題從來不在認知，而在程序與互信。

所以「不明原因」其實並不難明——主因已如前節所述。真正懸而未決的只有一件事：在這整套流程裡，究竟誰要為流失的時間付出代價。

五、憲法界線：以法律案之形式，行預算案之實

這一節必須把三個層次分清楚，否則批評會打偏。

（一）三個層次：特別條例（法律案）→ 特別預算案（預算案）→ 執行

預算法第 83 條規定：「有左列情事之一時，行政院得於年度總預算外，提出特別預算：一、國防緊急設施或戰爭……」；第 84 條規定，特別預算之審議程序準用總預算之規定。

兩條合看，制度分工非常清楚：特別預算案的提案權在行政院，而審議一經準用總預算之規定，憲法第 70 條「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議」的限制，於特別預算案當然適用。

實務上因涉及舉債授權、適用期間與匡列上限，另會先制定一部特別條例（法律案），再依該條例提出特別預算案。本案的時序正是如此：

‧ 一一五年五月七日：立法院三讀通過在野版特別條例，匡列上限 7,800 億元，分兩批（第一批 3,000 億元、第二批 4,800 億元），施行至 2032 年 12 月 31 日。這是法律案。

‧ 一一五年五月二十九日：首批特別預算 88.1 億元三讀通過。這才是預算案。

‧ 無人載具部分：目前在立法院攻防的 2,100 億元（院版）／2,400 億元（在野版），仍是條例草案階段，預算案尚未提出。

所以嚴格來說，眼前的僵局發生在「法律案」這一層。但這正是問題所在，而不是問題的反面。

（二）正因為形式是法律案，才更需要警覺

假設在野黨要直接在預算案上把國內自製部分改為每年 400 億元——他們辦不到。憲法第 70 條與預算法擋在那裡，議事程序上根本不可能受理。

但改用「條例」的形式，就取得了提案權與逐條修正權。同一個實質目的——決定支出規模、期程與編列方式——換一個容器就辦成了。這就是以法律案之形式，行預算案之實。

釋字第 645 號（97.7.11）理由書早已警示過這個結構：憲法將重要事項之政策制定與改變權限保留予行政權，「立法院的權限則在於議決」，並以第 70 條限制立法權增加預算，「以避免侵犯行政權對於預算整體規劃的權力」；若立法權得藉他途「迴避憲法議決權限的限制，進而可以主動積極地創設重要事項的政策」，即屬侵犯行政權核心內容。

換言之：說它「是預算案」在法律定性上並不精確，但說它「在做預算案的事」完全正確——而後者更棘手，因為形式合法。

（三）現行條例中最該被檢驗的三個條款

真正的爭點不在誰提案，而在條文寫了什麼。依中央社報導，三讀通過之特別條例至少有三處值得憲法上的檢驗：

其一，「經立法院同意後始得籌編預算案」——違憲疑慮最高。條例要求行政院於通過後一個月內提出專報，經立法院同意後，始得籌編預算案。這等於把憲法第 59 條所定行政院的預算案提出權，改造為須以立法院事前同意為條件的權限。釋字第 391 號明白指出，憲政體制「把預算之提案權賦予行政院，預算案之審議權歸屬於立法院，其制度之設計符合權力分立之原則」；釋字第 520 號（90.1.15）亦謂「預算案之提出與執行屬行政部門之職權」。以法律創設預算編列之事前同意權，是把審議權往前挪成核可權——刪減是消極的、事後的，事前同意是積極的、前置的，兩者性質不同。

其二，「各年度中央政府總預算案所編列社福支出不得少於一一五年度」——以法律設定未來各年度之歲出下限。這不再是刪減，而是對尚未提出的每一份預算案，預先施加支出義務。釋字第 264 號（79.7.27）認定立法院決議要求追加預算「與憲法第 70 條牴觸，自不生效力」；以法律為之，形式改變而實質相同。

其三，在野版無人載具條例所定「每年 400 億元、改列公務預算、6 年 2,400 億元」。同時指定金額與編列工具，已非額度上限之設定，而是施政計畫的形成。此外，預算法第 91 條明定：「立法委員所提法律案大幅增加歲出或減少歲入者，應先徵詢行政院之意見，指明彌補資金之來源；必要時，並應同時提案修正其他法律。」六年 2,400 億元顯屬大幅增加歲出，究竟有無徵詢、有無指明財源，應在協商紀錄中交代清楚。這一條比憲法爭議更容易檢驗，也更難迴避。

顧立雄所稱「我不可能理解也不可能支持由立法院直接指定每年 400 億元」，其憲法與法律基礎即在此。

（四）三件不宜逕指為違憲的事

批評要有殺傷力，就不能失準。以下三者，我認為難以逕指違憲：

‧ 把匡列上限由 1.25 兆元降為 7,800 億元：條例中的匡列上限是法律所定之授權額度，其調整屬立法形成自由；釋字第 391 號亦明文承認立法院「得為合理之刪減」。可以批評其政策判斷與戰力後果，難以指其違憲。

‧ 黨團提出條例版本並與院版併案審查：依憲法第 63 條，立法院有議決法律案之權，立法委員與黨團享有法律提案權。事實上本案亦非「不審行政院版」——一一五年七月三日院版與在野兩黨版本均經付委，七月二十七日聯席審查之 13 案 14 個版本，行政院版在內。真正的問題是 14 個版本收斂不了。

‧ 程序委員會之暫緩列案：屬議事自律範圍，問題在政治責任與時間成本，不在合憲性。

把這三件事也一併指為違憲，反而會稀釋前一款那三個條款的力道。

（五）「合理之刪減」的射程，其實比想像的窄

釋字第 391 號說立法院「雖得為合理之刪減」，這句話常被兩邊各取所需。必須指出：該句中的「合理」，在解釋文的脈絡裡是與「移動增減並追加或削減原預算之項目」相對照——重點在於「刪減是合憲的手段，移動與追加不是」，而不是為刪減設下一道可供司法審查的合理性門檻。實務上，刪減幅度屬立法裁量，司法審查密度極低。

這正是問題所在，而不是問題的解答。一次刪去 4,700 億元，在現行憲政架構下幾乎無從救濟：覆議是全案否決，沒有針對個別刪減的救濟途徑；憲法法庭亦難以審查「刪多少才算合理」。

但這不表示刪減的正當性無從評價。刪減的正當性來自審查密度，不來自幅度。若係逐項實質審查、就每一項的作戰需求與報價依據質疑後所為之刪減，即使刪去 4,700 億元也可能站得住腳；反之，若係將尚未具體化的項目整包移除而未逐項審查，則其正當性即有疑義——只是這屬於政治責任，除非構成恣意，難以轉化為違憲主張。要求說明「哪一項、依據什麼、為什麼」，是評價刪減唯一有意義的方式。

（六）行政院並非無牌可打——而它自己的作為，削弱了自己的主張

行政院手上至少有三張牌：覆議（憲法增修條文第 3 條第 2 項第 2 款；釋字第 520 號亦指明，對議決之預算案認有窒礙難行時得移請覆議）、聲請憲法法庭裁判，以及最強硬的一張——憲法第 37 條的副署權：「總統依法公布法律、發布命令，須經行政院院長之副署。」

這張牌並非理論上的存在。民國一一四年十二月，行政院長卓榮泰即就《財政收支劃分法》再修正版宣布不副署，理由包括：該修正侵害行政院之預算編製權與決策權、立法院未經委員會實質審查即逕付表決、舉債比例逾越公共債務法上限，並將排擠國防等支出。這是我國憲政史上的首例，行政院並明白表示，立法院若有異議，得依增修條文第 3 條第 2 項第 3 款提出不信任案。

對照因此非常清楚。同一個行政院：對《財政收支劃分法》以「侵害預算編製權」為由拒絕副署；對一部明定「經立法院同意後，始得籌編預算案」的國防特別條例，卻照常副署，總統並於三讀後迅即公布。

若「要求行政院多舉債」構成侵害預算編製權，那麼「未經立法院同意即不得籌編預算案」是更直接、更前置的侵害——它侵害的不是編列的內容，而是編列這件事本身能否啟動。行政院選擇在前者亮牌、在後者收手，表面看來標準不一。

但持平而論，這次的副署有其不得已：這部條例承載的是七千八百億元的對美軍購，其中部分項目已走完 LOR 至 LOA 程序、發價書效期將屆——不副署固然守住了憲法立場，卻會讓報價失效、時程重跑，戰力缺口再擴大一輪。兩害相權，院長副署、總統迅即公布，情有可原。但「情有可原」不等於「就此作罷」：副署解決的是裝備不能等的問題，沒有解決條款違憲的問題——正因為不能用不副署擋，才更應該用憲法法庭解決。

與其在協商桌上僵持整個會期，不如把「經立法院同意始得籌編預算案」這一條送進憲法法庭。那裡至少會有一個具名的判斷者、一個確定的時程——這正好回到前一節的病灶：現行僵局最大的問題，從來不是沒有法律工具，而是沒有任何人願意動用手上的工具，也就沒有任何人需要為流失的時間負責。

六、更該檢討的，是「先框額度、後補細目」這個憲政慣例

前一節談的是條文合不合憲。這一節談一個更上位的問題：國防預算根本不該用這種方式編。

（一）國防軍事投資本來有一套嚴謹程序。從作戰需求出發，經兵力規劃與建軍計畫，進入建案；對美採購則循「需求信函（LOR）→ 價格與可獲得性資料（P&A）→ 發價書（LOA）」的程序取得對方正式報價，再據以編列預算籌獲，最後以作戰測評驗收。這套程序是美軍協防時期建立、國軍沿用至今的紀律，其價值在於每一塊錢都能回溯到一項作戰需求與一張報價——它同時是防止浮編的閘門，也是行政部門面對議會時最大的正當性來源。

（二）這正好解釋了 7,800 億與 4,700 億的差別。通過的，是已走完 LOR 至 LOA 流程、有發價書、金額有據的對美採購；被刪的，多是尚未走完需求與建案程序、金額仍在浮動的國內自製部分。這句話一半是對立法院的辯護，一半是對行政部門的指控——當你自己端不出細目與報價，就別怪對方不肯給錢。

（三）但「先以條例框列上限、再提特別預算案」並非本次首創。民國一〇八年十月二十九日三讀之《新式戰機採購特別條例》（F-16V，上限 2,500 億元、施行至一一五年底），以及民國一一〇年之《海空戰力提升計畫採購特別條例》（上限 2,400 億元），均採同一模式。所以真正該問的，不是「這次為什麼破例」，而是「這個已經成形的慣例本身是否適當」。

（四）我的看法是：不適當。「先框額度、後補細目」的設計，本是為 921 震災重建、嚴重特殊傳染性肺炎防治這類需求無法事前細列的突發事件而生——災害的規模與內容事前不可知，只能先給額度、邊做邊報。國防建軍恰恰相反：它有既定的需求產生程序、有既定的報價機制、有既定的測評標準。把國防採購套上災害模式，等於自願放棄自己最強的正當性來源，換來的是行政與立法在沒有細目的情況下先互相喊價、再就地還錢，以政治協商取代專業需求與詢價作業；等到細項預算送進來，審查者手上只剩「總額有沒有超過上限」這一個判準。

（五）而本次的變異有兩處，使問題從「不適當」升級為「有違憲疑慮」。其一，條例中加入「經立法院同意後始得籌編預算案」，把上限管制改造成事前核可；其二，在野黨自提條例版本並指定年度金額與編列工具，把框列額度變成議價。前者動到權力分立，後者動到憲法第 70 條。

（六）因此本文主張：回歸年度預算為原則、特別預算為例外。若確有預算法第 83 條第 1 款所定情事而須以特別預算為之，其特別條例之內容亦應以額度上限、施行期間與舉債授權為限，不得涉及編列程序之前置同意、科目之指定或年度金額之框定。額度是立法權可以管的，程序不是。

捌、十二項具體建議

本文的核心主張集中於前二項；其餘各項為配套。

1．拆分立法、分軌審議、設替代方案：將軍事採購（主管機關國防部，以戰力缺口與交付時程驗收）與無人機產業扶植（主管機關經濟部，以自製率、認證通過數與外銷實績驗收）分列兩部法律，避免單一法案同時承載兩種目標而無法收斂；並就軍事採購部分預設逾期未完成立法之替代方案（如先以年度公務預算編列可立即發包之項目），使戰力建置不因立法程序停擺。八月十四日隨總預算放行的四百四十二億元經濟部六年期產業計畫證明：產業扶植本就有年度預算的軌道可走，特別條例更沒有理由把兩件事綁在一起；在野對產業的訴求，應放回那個軌道，而不是塞進軍購條例。

2．以第 1266 條為對接窗口，以五項基礎協定為進度指標：主動就互惠採購瞭解備忘錄、供應安全協定、取得與交叉服務協定、軍事資訊安全協定與網路成熟度認證提出我方版本，作為共同生產與第三國銷售之法律前提；並要求行政部門定期向立法院說明第 1266 條聯合計畫之接觸情形與五項協定進度，使該條之年度回報義務在我方亦有對應的監督機制——否則我方將只能從美國國會的簡報紀錄，得知自己國家的合作進度。

3．反無人機分兩軌處理：軟殺改採迭代式採購、硬殺儘速入列：就軟殺（電子干擾）部分，揚棄「長期履約、末端驗收」的一次性模式，改採分階段、小批量、快速換代的迭代式採購——每一階段以「實機對抗商規無人機」為晉級門檻，容許個別階段失敗，但不容許兩年後才知道答案；規格由需求單位訂、測評由獨立單位執行。就硬殺（攔截無人機、機砲、彈藥、雷射、微波）部分，儘速納入年度預算，或由國防部依無人載具條例之模式另提「反無人載具武器特別條例」，使矛與盾各有法源與預算，終結「軟殺驗不出來、硬殺還沒進預算」的雙重空窗。

4．設立資料層權責機關：比照美軍 CPE C3N 之改組，於國防部設能力型專案執行體，握有共同資料模型、介面規格與資安基準之制定權；中科院、漢翔及民間廠商依該標準實作，權責分離。

5．把 TTN 案當成「資料層基線」而非通信採購：主承商未定之際，將開放介面規格、資料可攜性、軟體物料清單與資安稽核權，列為我方談判之必要條件；並將重招標之寬頻無線電案（原 TK15008L）納入同一資料標準，避免再生孤島。

6．合約條款先於裝備選型：於 Hivemind 及後續自主軟體之擴大簽約中，明列模型再訓練權、SDK 開放範圍、資料境內留存、戰時持續支援義務、第三國銷售權與改良發明歸屬；技術移轉之驗收標準應為「我方可獨立完成一次完整的再訓練與部署」，而非「我方可操作」。

7．把行動後回顧制度化：於各聯兵旅級以上單位設常設觀察管制官（OC／T）編組，演訓後 72 小時內完成行動後回顧並上傳教訓資料庫；每年公布非機密版之教訓摘要，接受外部檢驗。

8．設定降級作戰驗證科目：於下一次漢光演習中，指定至少一個師級單位在資料層完全中斷 48 小時之條件下遂行任務，作為去中心化指揮與「台版 NGC2」韌性規格的實質檢驗，而非宣示。

9．訂定無人系統接戰規範：由國防部參考美國國防部第 3000.09 號指令之架構，訂定我國自主與半自主無人系統之人機協同接戰規則與內部審查程序，並同步檢討《政府採購法》對持續交付型軟體之驗收與付款方式。

10．建立公開的能力驗證指標：對外公布可驗證之階段性指標（如自主任務成功率、通信中斷下之任務完成率、教訓改正率、國產零組件自製率），並於公布成功項目時一併公布未通過項目與未驗證條件，避免評價只能依賴「宣布完成驗證」這類無法檢核的敘述。

11．把憲法爭議送進憲法法庭，並說明副署標準何在：就特別條例所定「經立法院同意後始得籌編預算案」、「各年度社福支出不得少於一一五年度」，以及在野版無人載具條例指定年度金額與編列工具等條款，循覆議或聲請憲法法庭裁判之途徑處理，並要求提案方依預算法第 91 條說明有無徵詢行政院意見、有無指明彌補資金來源；至於副署：行政院就財劃法不副署、對本條例則因對美軍購發價書效期將屆而不得不副署，兩者情境有別、情有可原；惟正因副署已成事實，更應循聲請憲法法庭裁判之途徑釐清該條款之效力，讓軍購的歸軍購、憲法的歸憲法。

12．回歸年度預算為原則、特別預算為例外：國防軍事投資應循「作戰需求→建軍計畫→建案（LOR／LOA）→預算籌獲→作戰測評」之既有程序，以年度預算編列；確有預算法第 83 條第 1 款情事而須以特別預算為之者，其特別條例內容應以額度上限、施行期間與舉債授權為限，不得涉及編列程序之前置同意、科目指定或年度金額框定。額度是立法權可以管的，程序不是。

玖、結語

這一年臺美防務合作的實質進展，不在採購清單上，而在準則、程序與訓練文化裡。中科院三個月內把 Hivemind 整進勁蜂三型，漢翔開始造 V-BAT，漢光演習學會了反向簡報，美國國會甚至把共同開發與共同生產寫成了自己國防部長的作為義務。該動的都動了。

動得最慢的是我們自己的法律與制度。1.25 兆元被刪成 7,800 億元；補位的無人載具專法從六月拖到八月，14 個版本連名稱與立法目的都不一致，連《經濟學人》都看不下去，年度總預算更拖到卡關 351 天、創憲政史紀錄才三讀——專法本身仍在協商。而在硬幣的另一面，陸軍近 10 億元的反無人機系統三度驗收未過、報請解約重招，這一件從頭到尾與立法院無關——卡住它的是「長期履約、末端驗收、解約重招」的採購制度。一側卡在立法程序，一側卡在行政制度，而流失的都是同一樣東西。

在所有卡住的環節裡，無人機是最不該卡住的那一個。它不必等美方排產線、不受再出口管制拘束、不必等主承商選定，產能就在國內，一年之內就能大量交付。它之所以卡住，不是因為做不到，而是因為產業政策被塞進了軍事採購的法律——產業扶植明明早已由經濟部六年期計畫循年度預算編列——然後 14 個版本在同一部條例裡追求兩個不同的目標；至於更深一層的原因，《經濟學人》已經替我們說了。

解法其實不複雜：國防預算回歸年度編列為原則，讓每一塊錢都能回溯到一項作戰需求與一張報價；產業政策與軍事採購拆成兩部法律、兩套主管機關、兩組驗收標準；對透明度的質疑用附款與分期解凍處理，而不是在程序委員會反覆暫緩列案；行政部門把分項清單與交付時程一次備齊，讓杯葛失去正當性基礎；反無人機採購改採分階段、小批量、快速換代的迭代模式，把「實機對抗商規無人機」寫進每一階段的晉級門檻；而認為條款違憲者，就去用覆議與憲法法庭——副署可以情有可原，但手上其他的牌不打，就不要說自己被綁住了手腳。

至於系統本身，方向也已清楚：我們要的不是買一套 TTN，而是建一套斷得掉還能打的「台版 NGC2」——但它的瓶頸同樣不在製造，而在那個有權決定資料標準的機關、那五項遲遲未簽的基礎協定，以及那幾條決定我們是買到能力還是租到黑盒的合約條款。

條款還能談，產線還能建。但時間不會等我們把會期開完。

免責聲明：本文係作者就公開軍事、國防採購與訓練制度議題所為之一般性資訊與評析，僅供讀者參考，不構成對任何具體個案之法律意見，亦不因閱讀本文而成立委任關係。文中所涉各法域之國防採購法制、對外軍售與出口管制程序及相關法令，可能因各該法域之法令修正、政策調整或後續司法與行政發展而異動；個案情形各有不同，讀者如有實際法律需求，仍應就具體事實諮詢具相關執業資格之律師。

本文初稿之資料查證與編輯，借助 Claude（Anthropic）協助完成；全文論點、判斷與最終定稿由作者負責。