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插嘴:

在大陸得到的印象-

當今中國社會的村民委員會，幾乎都是三十啷噹,有黑底的一簇人把持.年輕的村官掌握了每年十幾,二十個億的錢....

不知蛋頭们可曾針對這個現象作研究?

劉亞偉︰漸進式民主——中國縣鄉的直接選舉

在當今中國社會的所有委員會中，最重要的是住房分配委員會，其次是村民委員會，最不重要的是選舉委員會。
——一則政治笑話1

中國是一個中國共產黨在整個國家政治、經濟和社會生活中長期居統治地位的列寧主義國家。權力來源于北京這個中心並流向村莊，並沒有自上而下的負責制。從某種程度上說，這仍然是當前中國政治的運作狀況。然而，自1979年以來，中國經歷了前所未有的大變革，其中包括經濟體制向市場佔支配地位的更替，思想逐漸解放，社會迅速的非政治化，農村公社解體，以及自1988年以來普通的農民被授權每隔三年一次直接選舉他們自己的領導。中國的學者傾向于將這些重大的變革歸功于鄧小平領導的經濟體制改革。他們要?聲稱中國的轉型與政治體制改革無關，要?貶低這種改革的政治作用。2甚至更少有人關注1979年7月由中國共產黨作出的關于將縣鄉一級的直選制度化的決定。3
在過去的20多年里，盡管很少大吹大擂，但是，每隔3年一次的鄉鎮人大代表的直接選舉和每隔5年一次的縣級人大代表的直選卻一直是在按期舉行。而這些經普選產生的代表又成為選舉者，他們代表其選民的利益行使民主權利。鄉鎮人民代表大會的代表選舉鄉鄉鎮長和副鄉鄉鎮長以及鄉鎮人民代表大會常委會主席和副主席。縣人民代表大會的代表選舉產生縣長和副縣長及縣大常委會主任和副主任。縣人大代表和縣級市區的人大代表選派代表出席省人民代表大會，然後由省人大代表選舉產生全國人大代表。4
當選舉制度的變化一出現就引起了西方學者一定程度的關注。M.E. Sharpe的譯著叢書《中國的法律和政府》將其中所有的法律翻譯成英文並作為專集以《中國的選舉改革》名稱出版。5Brantly Womack于1982年在《亞洲觀察》雜志上發表了一篇文章詳細描述了選舉的變化。在其研究中，Womack預言這種直選將很脆弱，因為任何對這種直接而公開的選舉的支持將造成"對中央領導控制的積極地挑戰"，並威脅到中國共產黨作為"無產階級的先鋒隊"的地位。在文章最後，Womack寫道，即使出現突然而完全的倒退，"1979－1980年的選舉改革也是一項有意義的政策和制度承諾的標志。"6只可惜，Womack沒有再次關注這個問題，也沒能告訴我們中國共產黨是否會改變了政策，以及這些選舉是帶來中國政治體制的新的變化。
在安德魯??內森對中國民主的研究中，他用了一個章節闡述1979年采用了新的選舉法和組織法之後的1980年的選舉。他描述了新法律中的一些根本性的變化，以及由此出現的中國的學生和工人的民主運動如何造成對選舉的破壞並促使鄧小平在1980年底發動了一場對所謂"資產階級自由化"的猛烈的批判。在了解選民為如何利用新的選舉法達到自身的利益後，全國人大隨後選舉法進行了修正。為了避免因不過半數而舉行多次選舉，全國人大把獲勝需要的選票比例從登記選民的50%降到1/3。候選人競選的權利也被削減至僅僅依賴各級選舉委員會向選民提供對他們的介紹。"民主不需要喧囂的集會、牆報和答辯，"內森寫道，按照中國的規則，"選舉不應當被看作是思想交鋒的機會。"其結果是，按照內森報道，在1984年全國舉行的縣人大選舉中，沒有一件關于反對或破壞事件的報道。中國的民主不能使公民影響政府，因為"整個參與組織的網絡是按特定目的設計和運行的，這就是使公民更容易受到北京的黨中央的控制。"用內森的話說，中國的民主是"沒有影響的參與。"7
Barrett McCormick在他的《後毛澤東時代的中國政治改革︰一個列寧主義國家中的民主與官僚》一書中也談到了地方人大直選的問題。與Womack一樣，McCormick首先闡述了最近采用的選舉組織法的重要性，然後描述了地方政治改革的實施情況。他同意Juan Linz的觀點，即極權主義體制中的選舉是以"特別強調選民參與和卷入選舉"為特征的，有著95%驚人參選率的中國地方選舉僅僅是為列寧主義國家的"民主"實踐合法化服務的。8但McCormick有兩點非常有趣的發現。首先，作為一個列寧主義國家，國家政府有很強的動員和組織能力。因為縣級直選是國家優先考慮的事，這種選舉得到地方一級的高度重視並被強有力地實施。第二，地方一級的抵制可能非常強烈，並有可能有效地妨礙佔主導地位的黨中央意志的貫徹。直選地區的地方當局想方設法限制選舉改革的範圍。9
在最近一期的《世界政治》中史天健的一篇文章《中國的村委會選舉︰民主制度化的策略》，雖然沒有談到村級以上的直選，但卻進行了一項與McCormick的論題相反的有趣而且重要的觀察研究。根據史的觀點，成功的選舉改革的關鍵"在于改革者有能力找到一條實現其目標的有效途徑。"在中國，這些改革者不是最高國家領導人而是"有追求民主的中層官員。"10在McCormick發現民主遭遇阻礙和中斷的地方，史發現了為建立負責任的和自治的政府，一些地方采取了一些有創造性推進選舉的方式。
自1978年《村民委員會組織法》實施以來，西方學者的注意力轉移到村委會選舉上。這就造成了對縣鄉一級直選研究的弱化。縣鄉直選是非常重要的。盡管村民委員會是自治組織，縣和鄉是治理體系中最基層的兩個層次。選舉產生的代表在人民代表大會中工作，而在理論上人大是最高的權威，僅服從更高級別的政府，全國人民代表大會除外，因為它是"國家最高權力機關"。11除剛才論及的選舉職能外，這些代表也負責對地方行政部門不同方面的監督，質詢地方干部、批準預算和決算報告以及提出議案。最近一位研究民主化和選舉的著名學者評論說，中國民主化最重要的任務不是急于推進更高層次的選舉，而是提高縣鄉一級人大代表選舉的質量，使這些選舉更自由、公平和有意義。12
本文不會詳細闡述中國縣鄉一級直選的意義問題。那一主題通過自身的透徹研究得以證明。本文將試圖回答以下的問題︰中國共產黨的直選理論是什?？中國共產黨制定了一部能保證自由而公平的直選的法律嗎？中國的地方直選的質量怎樣？地方直選符合自由而公平的選舉的基本標準嗎？最後，地方直選會從根本上推動當前中國的政治結構向我們所稱的有限民主，或用中國人的話說是有中國特色的民主轉變嗎？Womack、內森和McCormick的文章也將被檢省，看一看它們是否仍然成立。
本文首先簡要地回顧中國共產黨關于直選的觀點，探究其議程究竟是什?，以及它是否已經擬定一份使各級領導者都由直選產生的時間表。然後考察中國直選的相關法律以及它們迄今發生了什?樣的變化。第三部分考察縣鄉一級直選如何進行的並對其質量進行評判。本文最後考察了一些對中國的選舉規則帶來挑戰的胤街毖。??竊詼啻蟪潭壬轄?秤柚泄?毖〉男碌哪諍?Ｔ誄?曰卮鷲廡┤侍獠　災匭律笫由鮮鑫鞣窖?叩墓鄣闃?螅?頤強梢遠哉庖桓鮒行奈侍庾　齔醪降幕卮穡褐毖　?謔怪泄??湮?桓雒裰鞁?一故鞘掛恢治泵裰饔讕沒?兀?

中國共產黨和直選

中國共產黨自1921年成立以來，就一直在地方探索和實行直選。早在1931年，中國共產黨實行了《中華甦維埃共和國選舉細則》。根據《細則》，每100個村民選舉一名村甦維埃代表，每個村最多50名代表，131940年，毛澤東就對中國革命政治中的選舉問題給予了一定的關注。在他寫于1940年的著作《新民主主義論》中，毛談到了人大制度和各級人大如何通過選舉產生相應的政府的問題。毛寫道，在一個國家中，一種真實的選舉是能夠保證人民表達自己的意志和保障各革命階級的權利，"是一種不分性別、宗教信仰、財產和受教育程度的選舉。"141941年，中國共產黨組織了第一次直選，選舉產生了陝甘寧邊區的鄉、縣和邊區一級的代表。在《陝甘寧邊區手冊》中，中國共產黨宣稱"民主政治的基本原則是選舉"，"民主的第一要義是讓廣大人民群眾選舉產生能為他們爭取和處理共同利益問題的代表。"151945年，毛澤東在他的一部經典著作《論聯合政府》中又論及選舉問題。根據他的觀點，人民代表大會將把所有愛國人士組成統一戰線，決定重大方針政策，並選舉政府。在毛澤東看來，人大代表的選舉將允許人民參與國家事務。他認為"如果所有政黨、社會團體和個人對共產黨的態度是願意合作的，就沒有理由拒絕與他們合作。"他設想將來中國共產黨將建立人民選舉產生的代表大會作為%%$幾個階級聯盟的新民民主義國家和政府%%$的一個組成部分。16
1953年，中國人民政治協商會議通過了中國第一部選舉法，並設立了全國選舉委員會。根據選舉法，選舉縣級以下人大代表應當實行直選。選舉法還規定選舉事宜由全國和地方選舉委員會處理。1954年完成了第一次全國範圍的直選。在中國共產黨黨內存在著對過快地把直選提升到更高層次的強大抵制。1953年鄧小平評論道，只要大多數選民對國家政策和國家領導人的姓名很不熟悉，間接選舉就是必要的。推遲更高層次的直選還有其它的因素︰高文盲率、大眾的政治意識和文化水平低下，缺乏現代化的通訊和交通工具。中國人民需要通過一段時間的經濟發展、公共教育和政治監護。18然而，沒人認為這將是一個太長的過程。1957年，周恩來總理就講︰"當條件成熟的時候，直選可能被逐步提升到縣級以上。"
周恩來這一樂觀的預測被人民公社、大躍進和文化大革命等一連串的災難毀滅了。當國家從毛的革命中走出之時，中國共產黨已經處于失去控制並把中國推向災難的邊緣。為了減少損失，恢復民眾對共產黨的信任，防止任何相似的個人專制再次發生，中國共產黨開始恢復被破壞的基層選舉制度。1978年12月，鄧小平在中共十一屆三中全會上提出了政治經濟體制改革。決定之一就是逐步實現基層直選。201979年7月1日，全國人大常務委員會第二次全體會議修改了《全國人民代表大會和各級地方人民代表大會選舉法》，規定在鄉鄉鎮和縣都實行人民代表的直選。民政部授權具體負責直接選舉。21從1979年起，中國的選舉法分別在1982年、1986年和1995年被三次修改，每一次修改都伴隨著直接民主的擴大和直選質量的提高。221987年9月，當第6屆全國人大常委會通過了《村民委員會組織法（試行）》時，在中國的直選中增加了一個方面，它規定村委會成員必須通每三年由村民直接選舉產生。23
中國共產黨領導恢復直選的目標是什?呢？最重要的目標大概是恢復社會穩定並為農村經濟的增長提供一個良好的環境。24第二個目標可能是建立一種有制度保障的透明的和負責任的新型治理體制。1979年12月27日，全國人大常委會彭真委員長告訴一群中國的選舉官員︰"9億人民怎樣治理他們的國家？我們已經實行了民主集中制，選舉是國家機構實施民主集中制的基礎。"他進一步指出，擴大縣級直選的決策具有重大的意義。"直選使人民有可能控制縣人大。"然後由縣人大選舉產生縣政府和省人大，依次選舉產生省政府和全國人大省人大。"這樣，9億人民能通過他們的代表管理國家事務，決定他們自身、民族和國家的命運。"25第三個目標是為對直選概念很陌生的中國農民百姓提供孫中山所稱的訓政。1978年，在為實行村委會直選而努力奮斗時，彭真宣稱直接民主是最廣泛的民主，這是8億農民學會怎樣參與政治的訓練場所，在這個前所未有的過程中，將消除封建殘余的遺毒和根除舊式惡習。26在1997年9月中共十五大上，江澤民對這些目標都作了概括。
社會主義民主最廣泛的實踐在于擴大基層民主，保障人民行使直接民主權，依法管理他們自己的事務及追求幸福的權利。城鄉的所有的基層政府和群眾自治組織都應該完善民主選舉制，實行政務和財務公開，允許廣大群眾討論和決定涉及切身利益的事務，對政府官員實行民主監督。27
中國共產黨不僅有一個指導實行直選的不成熟的理論，而且還確定了一個把民主推向更高階段的大致時間表。鄧小平說為了完善中國的選舉制度，"我們必須進行認真的調查，比較不同國家的經驗，吸收他人的觀點和建議。"最後，鄧小平聲稱通過吸取世界其它國家一切的優秀成果，中國的選舉制度將成為世界上最完善的選舉制度。281984年在與來自香港的訪問者會見時，鄧小平宣稱2050年以前中國還不能直接選舉產生國家領導人。他對中國在縣級以上建立直選制度面臨的巨大困難有著清醒的認識。他覺得中國太大而且人口太多。此外，地區的差異也很大，民族的多樣化是另一個障礙。在他的分析中認為中國實行直選最大的挑戰是中國人民缺乏良好的教育。29最近江澤民重申了鄧小平的到2050年中國將變成一個真正自由和民主的國家的論斷。30
如上所述，中國的領袖如毛澤東、鄧小平、彭真和江澤民都能很好地理解中國政治制度的"優點"，在這種制度下，人民在理論上是國家的主人，他們通過直選產生的縣鄉人大代表，並通過縣鄉人大選舉產生相應的更高級別的人大代表當家作主。中國的領導人都指出為了更好地發揮這種制度的作用，要求必須要有良好的選舉。沒有良好的選舉，這種漂亮的代表制將僅僅成為政治架構的裝飾，人民沒有參政權也沒有監控權。領袖們也意識到了封建思想的長期影響和中國的選民缺乏教育，並且，他們都傾向于認為沒有選舉政治經驗的人民要學會如何參與選舉將需要一段較長的時間。
很難判斷中國共產黨的領導者是否的確如他所聲稱的那樣，以及他們是否完全理解什?是自由和公平的直選。但是在中國，政治的花言巧語往往有其生命力而不論真實的含義是什?。更廣泛民主的煽動者和更高級別的直選的鼓吹者肯定要使用毛澤東、鄧小平、彭真和江澤民的話去實現他們的計劃。這正是四川遂寧的干部們所做的。他們正式直接選舉了鄉長並被指控違反憲法。31如果中國共產黨的領導者真心推進民主化的活，就必須精心制訂一套訓練計劃並隨之開始實施全國直選。中國共產黨如何推進選舉又不致于將自身推向最終失去一黨專政的道路，這依然是值得關注的。

中國的選舉法的發展

指導中國的地方直選的法律被稱為《全國人民代表大會和各級地方人民代表大會選舉法》（下文簡稱《選舉法》），1953年首次被通過。顧名思義，中國的直選僅僅涉及到人民代表大會代表的選舉。在此所討論的是選舉法實施細則，主要關注和考察選舉法的每一次修改是否具有重大的變化，以及這些修改是否有利于提高選舉的質量。
1953年通過的第一部選舉法規定，在鄉鎮人大代表的直選中，除精神病患者、犯罪並被剝奪了政治權利以及地主和資本家外，不得存在駐地、文化、民族、性別和年齡上的歧視。堅決地確定"一人一票"的原則。但1953年的選舉法有很大的缺陷。它沒有強制規定實行秘密投票。實際上，它采取的是所謂匿名投票和舉手的方式。根本不需要多個候選人。此外，提名程序的界定也不清楚。在實踐中，中國共產黨通過直接選舉和間接選舉相結合的方式舉行了首輪全國選舉，但僅在鄉鎮一級進行直選。根據一項研究，97%的合格選民進行了登記，其中85%的選民參加了投票。32
經過了25年的政治、經濟和文化的動亂之後，中國于1979年7月對選舉法被作了重大的修改，並于1980年1月生效。在所有的修改中，如下的方面最為重要。首先，賦予過去被劃分為剝削階級的人以投票權。其次，直選範圍擴大到了縣人大。第三，規定必須實行差額選舉。選區的劃分不再僅限于以居住地劃分，還以工作單位和生產單位來劃分。第四，改進了候選人提名方式，允許3個或更多的現任代表與選民自由聯合提名候選人。第五，廢除了舉手表決的投票方式，委托投票受選舉領導委員會的監督。第六，選民權利保障，程序公開、治理監督和決選等都被載入法律。第七，盡管不允許真正的競選，但所有提名候選人的組織、黨派和個人都可以通過各種途徑介紹和宣傳他們的選擇。33這些的確具有深遠的意義的變化，它促成了1980年和1981年最激動人心的鄉鎮人大代表直接選舉。34
在這個被稱為政治改革的時代里，雖然有一些干部和知識分子感覺到普選仍很遙遠，但是有一些大膽的人已經開始推動高層的直接選舉。時任中央黨校副校長的馮文彬(Feng Wenbing，音譯)的評論非常明確。他並不認為縣級直選是向民主邁出的重要一步。他提出"必須逐步采取使各級人大代表都通過直接普選產生。"一位叫吳家寧(Wu Jialin,音譯)的學者支持馮文彬的觀點，他建議要盡快地劃分選區，實行全國範圍的全國人大代表的選舉。兩者都把增強責任感與全國人大代表的直選聯系起來，認為間接選舉存在著先天的缺陷，易于受到各種操縱。其它更激進的學者甚至呼吁投票反對黨的候選人，並且認為競選是使選民了解情況並作出更好的選擇的關鍵環節。35然而共產黨的領導人並不在意這些建議。事實上，當他們得知在1980年和1981年的縣鄉人大代表的直選過程中已經出現的可能的混亂和劇變之後，任何試圖將直接選舉快速推進到縣級以上的希望也就破滅了。
1982年，那些要求加快選舉改革的人遭受了挫折。1979年的選舉發法針對1980年和1981年選舉中出現的"問題"進行了相應的修改。中國共產黨顯然被候選人的支持者們及候選人自己在推進競選中所使用的創造性的方式嚇壞了，決定嚴格控制"介紹"候選人的規模和方式。修改後的選舉法規定，只能在小組會議上介紹候選人。36第二次修改1979年選舉法是在1986年12月。這次修改積極的一面在于，鄉鎮黨委和政府不再主持鄉鎮人大的直接選舉。這是旨在將鄉鎮直選的領導權轉給鄉鎮人大常委會，從而大大減少鄉鎮選舉的障礙和操縱。選民登記的過程也被簡化了。當選的最低標準也由選民的50%以上降低到參選選民的50%。委托投票數不得超過三人。選舉法也發生了消極的變化。聯名提名人數從3位選民或代表增加到10位，而候選人的差額的幅度從至少差額一半減少到1/3的差額。此外，取消了通過初選確定最終候選人的做法，取而代之的以所謂逐步篩選和協商的辦法。最後，在直選中，一種新的由全國人大常委會提名的方法被采用。37
1995年2月，選舉法又一次被修訂。這次是針對1986年至1995年直選過程中存在的不足而進行了相應的修改。這次修訂涉及選舉程序中的只有一處，名義上是恢復了原來的初選。其它一些改變有優化城鄉代表的比例，嚴格罷免程序以及改進選區劃分方法。38自1995年以後，選舉就沒有被作過修訂。但是，1998年11月通過的《村民委員會組織法》從幾個方面對選舉法提出了新的挑戰，包括禁止各種組織的提名，強制要求在投票時需依法設立秘密投票箱等。39
無論我們怎樣看待中國共產黨通過控制和操縱選舉程序以確保其支配和領導地位的強烈願望，除了1982年對候選人介紹方法的修改及後來增加聯合提名人數，選舉法中並沒有其它的修改能被視為是精心設計以減少選擇並把選舉變成一種公開障礙。中國已經錯過了民主化的第三波，但是卻出現了一個雖然小但卻明確的信息，這就是一直在不斷地改進選舉程序以使直接選舉更加公開、更具競爭性和更加公平。不可否認，中國共產黨一直在盡其所能建立一種選舉過濾機制以防止異己分子被選入人民代表大會，這將在下文進行討論。然而，所有的操縱行為都是秘密的，發生在提名和協商程序之中。共產黨並不企圖修改選舉法使其控制合法化並使之不受質疑。

中國最近的直選︰問題與進展

自1988年6月以來，將近一百萬中國農民實行直選來選舉村委會主任、副主任和村委會其它成員。根據民政部的一份報告，截止到1998年年底，在中國廣大的鄉村地區，村民直選產生了350萬干部，組成了832,990個村委會。40隨著1998年下半年正式的村委會組織法被的通過，中國的村委會選舉的重點已經從簡單組織選舉轉向通過一套與民主選舉精神相一致的規則來進行選舉。41然而，村委會是自我管理、自我教育和自我服務的群眾性組織，並不是中國的一級政府。村委會選舉可能對縣級和鄉級直選逐步產生越來越大的影響，但是在目前，它們對一黨執政的政治體制和易于操縱的選舉制度影響甚微。中國共產黨是如何操縱縣鄉的直接選舉以確保其意志的執行的呢？
黨限制和縮小選擇範圍最有效的方式是降低提名的公開性並限制正式候選人的數量。在縣人大、區人大和鄉鎮人大代表選舉之前，每個縣的黨委或政府下發的宣傳材料中通常都規定了人大代表候選人的名額或比例。這些名額和比例在選舉法規定的範圍內是合法的，但很少將這些向選民公開。一旦比例被確定之後，黨的所有各級組織和部門都將盡采取一切方式以實現這一目標。全國人大研究課題組最近對2,022個縣的研究（據近來一份民政部的報告稱，中國有2,857個縣、縣級市和區42）中發現，1,335個縣確定的候選人和代表名額的比例為1/3，432個縣為2/5，187個縣為1/2，68個縣為3/4。沒有任何一個縣允許候選人名額是應選人大代表名額的二倍。43
選舉法規定所有政黨或組織可以聯合或單獨提名候選人。10個或10個以上的選民可以自由聯合提出縣人大、區人大和鄉鎮人大代表的候選人。44自從1979年引入人代會代表的直選以來，越來越多的選民開始通過提名候選人參與選舉之中。45然而，如果不是完全沒有指望的話，他們提出的候選人獲勝的機會實在很小。這取決于幾個因素。首先，縣鄉一級直接選舉機構並沒有任何獨立性和實際的權力。事實上，縣、鄉和區政府及黨委和黨的書記是選舉的組織者。這些負責選舉的機構，就是我們所知的選舉委員會，召開內部會議審查候選人的資格並對所有候選人進行篩選。確認不合意的候選人並竭力阻止其參與競選。第二，選舉委員會負責通過宣傳材料和內部文件向選民介紹候選人。這種介紹明顯地具有贊成與否的傾向性。第三，選舉委員會能夠在提名候選人時動員黨的積極分子協調好與普通選民的關系。即使普通選民提出了他們的候選人，選舉委員會仍然會通過一種協商程序而使許多候選人失去候選人資格。許多通過選民自由提名的候選人實際上是黨支持的候選人。其結果是，非官方的候選人即所謂的"黑馬"，很少能在投票中獲勝。46。以下是對最近10縣的人大代表選舉的統計，這一統計表明了存在的問題︰

縣
由選民提名的候選人數
代表數
獲勝的"黑馬"的數
獲勝的比例
Luquan
1008
190
11
4.2%
鎮定
1227
221
15
5%
金井
1111
189
9
3.7%
象山
1768
243
11
4.5%
奉化
1467
175
14
1.4%
金縣
956
256
13
5.1%48
王都
62
178
12
7%
遠石
83
204
16
7.8%
萬林
103
237
15
6.3%
長建
31
172
5
3%
各級的選舉委員會經常通過有中國特色的格里‧曼德丁以確保一定比例黨和政府的重要干部被推選為代表。1995年在湖南省冷江市舉行的一次鄉鎮人大代表選舉中，選舉委員會將有49位選民的鄉鎮政府變成一個選區並分配了3個代表名額。在寫給抱怨這種安排的那個鄉鎮的選民的信中，監督所有村級以上直選的全國人大聯絡處宣布這種作法違反了《選舉法》第25條的規定。該條款規定了選舉中的平等原則。49在最近河北省魯泉縣的人代會選舉中，所有隸屬于縣政府的工作單位的選民有19,281人，他們被劃分為17個選區，分配了23個代表名額，平均1,134個選民選1位代表。而其它11個選區在城市里有395,000選民。這些選區僅僅被分配了10個代表名額，平均3,591個選民選1位代表。政府的代表與選民比是整個城市代表的3.2倍。在全國人大研究課題組所調查的10個縣中，都存在著這種情況。50
與縣人大和鄉鎮人大直選有關的另一個問題選民的冷淡。雖然村民委員會的選舉結果對選民的福利有直接影響，但鄉鎮人大和縣人大代表代表的選舉距離鄉村選民簡直太遙遠了以至于不能引起他們的關注。卡特中心的觀察員們報告說當舉行鄉鎮人大代表選舉時，鄉村選民明顯缺乏積極性，而舉行村委會選舉時村民們似乎又從沉睡中醒來。51這一狀況是幾個因素造成的。公民教育的缺乏妨礙了選民的參與。在廣大的中國鄉村社會中的大部分地區，識字率仍然較低。多數農民從事著極為辛苦的田野勞動。他們過于勞累以致于對那些對他們生活的提高不太重要的事物缺乏興趣。相當數量的農民成為城市里的流動人口，尋找機會大賺一筆並離開鄉村。在城市里，選民們關注的是他們工作單位的領導，而區人大代表選舉似乎與他們的生活似乎毫無關系的。多年嚴格的意識形態控制已經教會務實的中國農民和城市居民不要去關注任何政治了。
由于這些原因，合格的選民通常不是十分了解選舉，也不太明白他們的選票會帶來一些變化。1998年11月，北京準備進行新一輪的區人大代表選舉。筆者踫巧也在北京市，便向他遇到的每個人提出了一些與選舉有關的問題，包括政府官員、出租車司機、軍人和普通工人。沒有人能夠告訴他選舉將何時舉行、候選人是誰、將有什?議題以及他或她是否被登記為選民。一位軍人評論說，沒有人關心選舉，他們要?拒絕投票（在這種情況下，選舉委員會的工作人員可能會代選民投票），要?選擇他或她熟悉的或來自于同一故鄉的某個人。521998年對湖南某村的一次調查發現，半數的村民不知道鄉鎮里有鄉鎮人代會。1990年在湖北某村鄉鎮人大代表選舉結束時進行的一次"現場問卷"調查表明，四分之一的選民對鄉鎮人大毫無所知。53甘肅省人大的一位負責選舉的官員寫道，在1996年鄉鎮人大代表選舉的調查中他發現許多村莊、企事業單位和學校（都是投票區）總是兩三個選舉干部填寫所有的選票。選民一般不關心誰是候選人以及誰將被選上。54
許多選民是在地方干部的強迫之下參與直選，他們或將此看成是一種拿報酬的休息，或者是一個搗亂的機會，也是同干部們開點小玩笑。選民普遍的冷漠和委托投票的泛濫清楚地表明部分選民缺乏熱情。55全國人大研究課題組最近對3,108位選民的一次調查中，有1896人聲稱他們參加選舉投票是為了得到選舉津貼，323位選民說他們抱著政治參與的目的參加投票，898位選民表示他們投票既是為了經濟利益也是為了政治利益。56在1978年的選舉中，天津市南開區的選民提名的候選人是應選人大代表的23.5倍多。在上海的浦東區，應選代表的人數是291人，但被提名的候選人超過了10,000人。57在最近的一輪縣人大代表選舉中，選民在他們的選票上寫上中國政治家的名字，如趙紫陽和鄧小平，中國的名人如劉曉慶和孔繁森，中國的歷史人物如宋江。58
當中國的高層領導人正推進直選和廣泛的政治參與時，地方干部要?不理睬他們的號召，要?粗暴地違反縣級、區級和鄉鎮人大代表選舉的選舉法。1995年下半年到1999年初，中國媒體報道了與鄉鎮人大選舉有關的9件案例。這些案例包括撕毀選民登記表，強佔投票箱，賄選，統計作假，攻擊選舉干部和通過鬧事中斷選舉程序。5??91997年到1998年的縣人大代表選舉和1998年到1999年的鄉鎮人大代表中也有在量的案例報道。具有諷刺意味的是，不斷增多的作假可能意味著縣級和鄉鎮人代會開始在治理監督和立法動議方面扮演更重要的角色。結果是，選民開始更加關注直選，從而為選民和候選人的互動提供了場所。60它也反映了一場經濟改革引發的新變革。鄉鎮企業的經營和管理者變得更加積極，他們想通過人大代表的成員資格積累政治資本。當他們感到他們對合法要求或權力受到限制性的提名和公眾協商阻礙時，他們開始求助于最有成效的獲取選票的手段︰賄賂。自從大多數案例因選民向各級部門的投訴而在媒體上被公開暴光，選民的政治意識似乎在迅速增強。
1998年11月《南方農村報》（Southern Farmers%%$ Daily）對發生在重慶鄉鎮選舉中的一宗購買選票的典型事件進行了報道。林洪泉，一個熱衷于成為鄉鎮人大代表的農民，要求村民投票給他，因為他將解決他們的飲水問題。在選舉那天，他首先從他的親戚那里收集到13張選票並在選票上寫下了他的名字。然後他掏出200元人民幣放到桌上，宣稱如果誰投票給他就給誰1元錢（約{CONTENT}.08）。一位女選民立即賣了兩張選票並大喊她可以用它買半磅豬肉。61浙江省的一位地方人大的領導毫不羞愧地告訴準備調查賄選的新聞記者，購買選票是相當普遍的，報道也沒有什?意義。62為了成為區人大代表，一位叫付強的候選人，他是廣東省雷州市自來水供給委員會主任，決定用現金作誘鉺。根據付強的指示，委員會鑽井隊會計便緊挨著投票間的旁邊放置了一個現金分發箱，使每個投票者清楚如果他或她投付強的票將得到10元人民幣。然而，在第一輪選舉中，付強並沒能獲得足夠的選票。第二天，正在最後的選舉進行之前，自來水供應委員會的選民發現他們都不得不去付主任的辦公室領取他們的選票。付強告訴選舉官員，他需要核實一下選民是否來自該選區，以及委托投票者的身份。同一天，一位選舉官員報告付強企圖操縱委員會黨委選舉，結果在投票站被痛打一頓。盡管付強付出努力，他還是在最後的選舉中落敗。63
1999年1月《廣州日報》報道了發生在甘肅省的兩件不規範的選舉事件。來自一個基層選區的選民向廣合縣人大報告，在1997年縣人大代表選舉中，該選區僅有158位選民得到了選票，還有1,268合格的選民（佔選民總數的88.9%）沒有得到選票。但在向縣人大報告的選舉結果中卻稱有1,839位選民投了票。事實上僅有384人選票和委托票，1,024位選民沒有去投票。選舉官員修改了真實的報告並銷毀所有的原始選票。依據這份報告，在同一選舉過程中百銀市的一個村沒有宣布最後正式候選人的姓名也沒有召集選舉。那里根本沒有投票箱。幾個選舉官員填寫了絕大部分選票。670位村民決定向上級部門反映這件事，使這次選舉作廢。最終他們為此花去了一年多的時間和大約20,000元人民幣。641999年1月初，江西省的兩位選舉官員因在1998年12月25日的縣人大選舉期間私自填寫選票並偽造投票表格和選舉結果而被拘留。65類似的事件也發生在河南省泌陽縣的一個村子里。在最近的鄉鎮人大選舉中，村黨委書記讓少數值得信任的村民把指定候選人的姓名填到1,100張選票上。得知此事後，300個村民到縣黨委和縣人大上訪，要求上級派人調查此事並宣布這次選舉無效。66在1997年底江西省萍鄉市的區人大代表選舉期間，市印染廠的480位選民既沒有得到他們的選民登記證，也沒有得到他們的選票。當這些工人查詢此事時，他們被告知選舉已經結束。工人們想知道為什?不允許他們投票。廠長對他們說，"所有的選舉都是無意義的形式主義。選票被分到我們手里。我們組織一些人代表你們投了票。"67
一位叫余季翔的村黨支部書記，是廣東省一個區的人大代表候選人，為了設法使自己獲勝，他指示村小學校長動員學生。校長告訴學校的350個學生回家告訴他們的父母投余的票。許多學生設法說服他們的父母那樣做，有一些學生甚至在選舉日當天從他們的父母那兒拿走選票填上余的名字。然而，余還是成為三位候選人中的落選者。68安徽省蒙城縣一位叫焦金蘭的村婦聯主任想成為區人大代表。1998年12月26日她去了該村五個村民小組的組長那里，告訴他們如果選為代表，她將請他們所有人到縣里看戲並在鄉鎮上的餐館宴請他們。她也想方設法地參加分發選票的工作。為了確保她的當選，她把40張選票交給其中一個村民小組的組長。她當選了，但是有選民舉報了她，選舉結果被取消。當村里新的選舉即將開始時，焦金蘭和她的丈夫設法阻止選舉官員進村。他們謾罵這些官員，並打傷了其中的一個。焦金蘭也損毀了投票箱。事件發生不久，焦和她的丈夫因妨礙公共選舉而被拘留。69
郭季赦是陝西省浮萍縣一個村的村委會主任。當他得知他不是區人代會代表候選人之後，郭季赦設法在選票上寫上他的名字，因為該村印刷廠被指定印刷選票。鄉鎮上的干部發現了他的舉動並使所有選票作廢。郭季赦決定采用一種不同的方式。他要他的代表和村治保主任通知所有村民小組的組長，必須將他的名字寫在選票增加的候選人一欄中。隨後，村民小組組長決定干脆不把這些選票發給選民。他們召集一小群村民為選民填寫了選票。郭季赦作為補加的候選人而當選。村民感到這明顯違反了法律，他們向縣人大和縣法院舉報了郭季赦和他的同謀。1998年5月，郭的縣人大代表資格被取消。7月縣檢舉人起訴他和他的同謀。郭被判入獄服刑18個月。70
雖然陝西省的破壞《選舉法》的人被調查起訴和審判，而山東省長山縣的同樣的違法者，在向有關部門舉報8個月之後還沒有受到懲罰。1998年2月，一位叫楊敏紅的女總經理，在一次參選的選民不足200人時卻以429票當選為縣人大代表。作為一名候選人，法律禁止楊敏紅組織和監督選舉。但她不僅主持了選舉，而且設法使她丈夫的伯父選為投票和流動投票箱的主要監票人。當153位選民在投票站投票後，楊敏紅把未密封的投票箱帶到她的辦公室，拿出所有上面沒有她的名字的選票。在其它選舉官員的幫助下，拿出另外的選票填上她的名字。然後，選舉官員再把投票箱送到中心選舉會場。不可思議的是，楊敏紅"獲得"429票並當選為縣人大代表。後來，她還被縣人大選為常務委員會成員。當這次作假的參與者之一宋健向調查者承認此事時，他不僅被免去公司副總經理的職位，而且被要求15天內離開公司。向選舉官員舉報這次作假選或在協助調查此事的其它雇員均受到了楊敏紅這種或那種方式的報復。當新聞記者對楊敏紅查詢此事時，她否認了所有的指控，把揭發過她的人稱作動亂分子和地痞流氓。71
另一宗選舉作弊的事件也引起了全國的關注。1997年12月25日，安徽省肅州市人大代表選舉時，20多個未滿18歲的小孩投了市文化局局長王道良的票。王當選為區人大代表，但許多人控告他使用了欺騙手段，他把選票塞進流動票箱、違法使用委托投票，並指使文化局管轄之下的男女小演員投他的票。市人大常委听到申訴後立即展開了調查。可是，肅州黨委領導仍然保持著沉默。調查進展遲緩。一位省領導關于盡快查清此事的要求被擱置起來，因為市官員聲稱他們沒有經費。到1997年底，36位選民要求市人代會常委會撤銷王的代表資格。1998年6月18日，要求罷免王道良的選民的人數增加到130人。正在此時，三省的四家報紙報道了這一事件。王道良以誣蔑和誹謗指控這些報紙，並贏得了第一輪的勝利。法院要求三家報紙分別賠償王道良10,000元、4,000元和2,000元。法院作出的決定在新聞界和司法界引發了激烈的爭論和強烈的反響。三家報紙當即向省高級法院上訴。72
中國的直選還存在其它一些問題。一個由全國人大的官員和中國社會科學院的學者組成的聯合小組對1998年中國縣人大代表直選進行研究，指出選舉還存在一系列法律上的、政策上的及其它方面的缺陷。他們指出，人們對每隔5年一次的縣人大代表和區人大代表選舉及每隔3年一次而鄉鎮人大代表選舉選民輪流進行日益感到厭倦。在這些學者們看來，最好將鄉鎮人大代表換屆選舉的時間延長至5年。73當選的地方人代會的代表的分類也存在混亂。隨著中國社會變得更具復雜性和流動性，很難界定誰是工人、農民、知識份子、干部或少數民族人口。據這項研究，缺乏透明度也為各級黨和政府將自己的人選以不同的身份推為候選人提供了機會。74此外，選舉法中規定的選民登記的程序和選民身份的確認在實踐中也難以實行。75這也由于近二十年里中國人口的高流動率而變得困難。中國被認為是有1.6億過剩的農民和2千5百萬失業的或過剩的城市工人。在任何既定時期都有6千萬到8千萬農民或城市工人處于流動之中。他們因為不符合居住條件的要求而不能投票。例如，廣東省佛山北沙村的外來人口有1,700人。他們沒有一個人可以登記參加近期的縣人大代表選舉。廣東省深圳市號稱"超級村莊"的萬豐村，外來人口有40,000人，他們在當地的人代會代表選舉中就沒有投票的資格。
這項研究也對縣和鄉鎮選舉委員會行使組織、協調和監督選舉的權力的原則也提出了質疑。黨組織可以隨時干預選舉委員會的工作。實際上，大多數選舉委員會主任由黨委書記擔任。黨的干預明顯損害了選舉委員會的公正性。讓縣和鄉鎮人大去管理選舉委員會也明顯是一種利益之爭。為了進行真正自由和公平的直接選舉必須從中央到省、縣和鄉各級建立獨立的全國選舉委員會。77民政部的官員也多次向卡特中心的人員談到民政部和各級人大並不能主持直接選舉，因為按照法律規定，他們不能向地方政府下達行政命令，而且，人民代表大會也沒有執法權，他們僅僅能提出建議和意見，而完全不能作出行政決定。78
顯而易見，中國的地方直選存在著諸多的問題。這些問題可分如下類型︰1)選舉法有缺陷，難以保證公開、自由而透明的提名及糾正的程序。這就為黨和政府操縱選舉留下了余地。法律必須保證強制性的無記名投票，減少使用流動票箱和委托投票。現行的關于選民登記和居住條件的規定不適應中國正在進行的社會和經濟變革。從長遠來看，需要建立獨立的全國選舉委員會，這也意味著現行的法律需要修改。2)選民的冷漠和不關心。沒有法律能夠改變選民對政治參與和投票重要性的認識。觀念的變化只能來自于事實，這就是賦予人大代表真正的權力和權威，並對實際的治理有所改進。3)地方一級的選舉規則中普遍存在著限制，它是中國的選民實施民主過程中最大的障礙。
然而，如果我們深入研究這些問題並考察與此相關的其它方面的進展，我們發現存在著進一步鞏固已有的成果、增強民主觀念和發展民主程序的巨大機會。人們普遍認為，有選舉程序的《村民委員會組織法》的實施已經使選舉法的不足更加突現出來，並為對它進行修改提供了契機。全國人大法律委員會副主任張春生在一次與卡特中心鄉鎮選舉觀察員們的會見中告訴他們，在過去二十年里，選舉法是修改最多的法律，未來還將進行修改以適應社會新的變化。事實上，一些省的官員早已對選舉法的不同方面的問題進行研究，有七個省的人大正在起草關于地方人大代表直選的省級法規。8，重慶（卡特中心曾在此觀察了兩個鄉鎮人大代表選舉）市的人大官員稱，他們了解卡特中心所指出的所有問題，正與市人大代表和全國人大一道研究采用新的選舉辦法。81民政部從事村委會選舉工作的官員也告訴我們，省的主動性在推動選舉程序的規範化方面極為重要。事實上，全國不同的省分和縣已嘗試過增加到選舉法最後文本的所有的選舉辦法。82在作出涉及賦予選民更多權力的決定之前，中國的中央領導需要確信任何新的改變都不會引起動蕩，或使中國共產黨喪失權力。正如一位中國官員私下告訴我們的，目前中國的民主化極為重要的任務就是使中南海內的最高層領導人確信︰民主不會是西方式的"弗蘭肯斯泰"（弗蘭肯斯泰是1818年出版的瑪麗‧雪萊小說的書名和書中的一個人造怪物，指因脫離了創造者的控制並最終毀滅創造者的媒介或作品，譯者注），最終造成中國社會的無政府主義。如果說服被接受，中國民主的春天將會到來。83
毫無疑問，迄今中國選民的冷漠依然強烈。但有明確的證據表明，中國選民已經從政治的沉睡中緩慢甦醒過來並開始行使他們法律所規定的權力。我們已經看到，選民對最近幾輪縣、區和鄉鎮人大選舉中的欺騙和違法行為表示空前的不滿。去年底，在選民的要求下，有些北京區人大代表候選人在有線電視上向公眾作自我介紹，在社會上引起極大的震動。1998年以來，許多省份的選民抗議鄉鎮阻礙村委會的選舉，造成農民和地方政府之間的大規模的對抗。84
今年年初，北京民族飯店的一群16位下崗工人控告飯店剝奪了他們的選舉權，因為他們沒有被發放選民登記證，也沒有被告知選舉時間。當被問及他們為什?要求賠償二百萬元人民幣時，工人們聲稱只有罪犯和精神病人不能投票。飯店解雇了他們，但那並不意味著他們在政治上可以受到歧視。到現在為止，區法院和市法院認定此事應當由行政機構而不是司法系統來處理。工人的律師的上訴可能是不管用的，除非得到最高領導人的干預。工人的確也要求全國人大介入此事。這群工人的領導者王春立說，如果有人違反了刑法，他將進監獄。如果有人的行為違反了民法，他不得不賠償。報紙每天高喊憲法是國家的根本大法。"當憲法賦予我們的權利被侵犯時法院怎?可以坐視不管呢？85中國選民的新的政治行為無疑將加快改革，迫使最高層領導人關注這一問題並采取必要的措施以平息選民的憤怒。對引起不穩定的擔心——這一直是推遲選舉改革的一個借口，也將被證明是有助于加快和深化政治改革的因素之一。
鄉鎮縣一級的地方干部已成為1987年《村民委員會臨時法》實施前後村委會選舉的最大障礙。86他們似乎也一直反對實際真正意義上的人民代表直接選舉。但是對這種反對的存在並不僅僅是負面的。實際上，這種反對正好說明了直選是如何必要和重要，因為這些干部的權力或濫用權力的行為將受到真正代表人民意志的代表們的抗衡和制約。另一方面，這種反對的力量還遠遠沒有聯合起來。縣鄉干部中的部分人員已經看到村委會選舉中出現的廣泛的支持度和責任感的好處，開始接受直接選舉鄉鎮長和縣長的觀念。卡特中心觀察在1998年3月吉林省的村委會選舉觀察期間，相當一部分縣的領導告訴代表團成員，他們希望看到用村委會選舉的同樣的方式選舉縣長，因為這將給他們帶來合法性和心靈的安寧。當被問到他們認為何時將實行這種選舉，他們回答將要用5到10年的時間。1998年初，作為中國市場改革搖籃的廣東省深圳市，向市人大常委會提交了一份報告，請求批準進行鄉鎮長直選的試驗。最近在北京由福特基金資助的一次村民自治研討會上，海選（一種獨特個人提名方式，經民政部提倡已在全國廣泛推行）的誕生地吉林省梨樹縣的黨委副書記費允城告訴與會者，直選鄉鎮長是不可避免的。這種必然性似乎通過去年底和今年初在四川、山西和廣東三次鄉鎮長直選的試驗得到印證。為了更好地理解在不可預測的政治風浪中的這種大膽舉動，我們需要更仔細地考察這三次選舉，看看我們是否能夠就中國的直選得出一些初步的結論。

步雲、大鵬和臨猗的鄉鎮長選舉

步雲是一個有16,000居民的小鄉鎮，它受四川省遂寧市市中區的管轄。遂寧市市中區有1，370，000人口和37個鄉鎮。區黨的領導人具有改革思想並決定探索鄉鎮領導選舉的新方式。1998年下半年，區黨領導決定舉行一次鄉鎮長直選。我們不能確定是區黨委外部人士還是內部人士提出這一想法。一份報告顯示步雲鄉的領導提出了動議並得到了區政府的批準。89據《南方周末》介紹，區黨委作出這樣超前的決定是相當不容易的，因為這樣會危及他們的政治生涯。面對無法預料的後果，領導們為直選的決定準備了精心的辯護。首先，他們聲稱這是符合憲法的要求的，因為憲法明確規定所有政治權力屬于人民。其次，在黨的十五大上，江澤民號召黨進一步完善基層政府和自治組織的選舉方法。最後，沒有突破就沒有發生改革。一位區干部就敢于冒這樣的政治風險的動機時談到，"為了擴大基層民主，鄉鎮長遲早都要進行直選。如果直選成功，我們將創造一種其它地方可以學習的典型。如果直選失敗，也能為其它地方提供教訓。90
在步雲舉行直選的最終決議于1998年11月2日作出。步雲有10個村、16,000人口和11,349登記選民。9111月27日，《關于步雲鄉鄉長直選的通知》以"市中區政府（1998）第100號令"的形式在步雲閉路電視上廣播。6,000封信被寄送到在中國其它地方工作的步雲居民，要求他們回鄉參加選舉。92直到選舉的前兩天，黨委在決定進行直選中一直沒有征求上級的批準。93
因為是首次在如此範圍內進行選舉實驗，區干部與步雲鄉鎮政府一道制定了選舉規則。成立了一個選區聯合指導委員會以處理提名程序，指導競選，主持選舉和調解任何可能的爭端。隨後，指導委員會決定不使用"海選"的方式進行最初提名。取而代之的是，委員會自己掌握著在初選之後在由一些選民代表參加的會議上決定最終候選人的權力。政黨和其它群眾組織也可以提出候選人。它們的候選人將自動進入選舉的最後階段。個人可以自薦或提名其它人，但成為一個正式候選人需要30位選民簽名附署。有限制的初選被用于減少候選人的數量。
初步候選人有15位，他們來自不同社會和政治背景。12月15日舉行了有限制的初選以確定了兩位最終候選人。公眾的興趣如此之高以至于警察不得不布置一道警戒線以維持秩序。15位候選人均被允許發表20分鐘的演說，用10分鐘回答鄉干部、村領導、村民小組長和每一個村的三名村代表共計162人提出的問題。然後這些精英群體投票決定最終的兩位候選人。即使對于選舉者自身來說，投票結果也相當令人震驚。鄉的五位候選人全部落選。一位叫周信義的中學化學教師得到75張選票，而村委會副主任蔡運輝得到58張選票。擔任步雲黨委書記的譚曉秋作為鄉鎮黨委提名人，自動進入最後的角逐。
當最終候選人確定後，競選活動便開始了。公開辯論最初明顯地反映人們對影響步雲生活的每一項事務強烈的不滿，包括高額的屠宰稅，缺乏公路，征收過多的費用，環境污染、越來越多的教育稅，強制性計劃生育手續以及干部腐敗等等。候選人不得不忍耐選民利用這次機會表達他們的不滿。在競選的後半段，選民的注意力轉向了三個候選人中誰最能帶領步雲脫貧。譚曉秋因其誠摯、人際關系以及為步雲和他的人民服務的願望逐漸成為選民中意的人選脫穎而出。
12月31日是選舉日。毛毛細雨中6,236位選民在步雲鄉11個投票站進行了投票。5,113位選民要?沒有從其它地方趕來投票,要?棄權。下午5點鐘左右，步雲的公共廣播公布了選舉結果︰譚曉秋得票3,130張（50.19%）,蔡運輝得票1,995張，周信義得到1,013張。1999年1月4日，步雲鄉第14屆人大通過了一項決議，承認選舉程序和鄉長選舉有效性和合法性。譚曉秋進行了宣誓，成為通過中國的第一位選民直選的第一位鄉鎮長。94
官方對步雲的選舉的反應是模糊和變化的，我們不能確定中國的最高領導人對此的真實態度。最初的持保留態度的反應來自1999年1月15日的《法制日報》。在題為《民主不能逾越法律》的社論中，作者查清久指責步雲選舉違反了中國的憲法，並聲稱把選舉看為中國人民建設有中國特色的社會主義民主的標志是不對的。然而，查清久在此又慎重地說︰"我們不能對步雲選舉過于苛刻……因為選舉清楚地表明了人民的民主意識，我們應當采取各種方式保護這種意識。"他也不加掩飾地認為，步雲選舉表明了"民主不是西方的專利。"
查清久的觀點也非常有趣。他寫到，民主不能逾越法律，因為中國正推進依法治國的偉大事業。第二，中國民主目前的問題是沒有直選，並同時人們從未嚴肅地對待縣鄉直選。因此，民主化的最好方式不是選擇新的路徑，而是1**依法舉行各級人民代表大會選舉；2**嚴格防止任何使選舉流于形式的企圖；3**禁止任何侵害和和剝奪選民民主權利的行為。最後，查清久寫到，憲法和法律不是永恆不變的，但在憲法和法律修改以前人民應該遵守。95
令人感興趣的是，1999年1月23日的《法制日報》似乎改變了它自己的觀點。在該文第2版對當前事件的短評中有如下段落︰
重大的變化往往悄然地發生于鄉村。歷史不會忘記20年前開始家庭責任制的小崗村。基于同樣的理由，歷史也將記住為促進鄉鎮長直選而付出努力的步雲鄉。小崗村是中國經濟改革的前奏，步雲將會成為中國政治改革的里程碑嗎？96
與西方新聞記者交談的大多數干部似乎擁護步雲的選舉。一位對北京政治改革進行過長期觀察的《華盛頓郵報》記者談到︰"選舉超出了規則嗎？也許。但如果沒有突破，就沒有改革。中國的每個人都認識到了這一點。"據一位參與了中國鄉村民主化試驗的高級官員︰"這是十年民主發展的至高點。"一位黨的高級干部說，他認為步雲的選舉將不會被推翻，其參與者也不會被逮捕︰"這是體制內的改革；反對派處于體制之外。這是不同的。"97
當被問及對步雲選舉的合法性的看法時，陳斯喜，一位指導中國所有村級以上各級選舉的全國人民代表大會（NPC）的官員，說︰"盡管有些地方與當前的法律並不完全一致，但卻似乎是與法律的精神一致的。"步雲選舉為立法者們努力"滿足人民群眾的民主要求""提出一個新的值得討論的問題"。982月26日，中國中央電視台（CCTV）播放了一則較長的新聞報道稱贊步雲選舉。播音員評論步雲選舉"是深化農村改革過程中邁出的又一步。"而且"沒有必要分析誰最先提出這一想法。"一位從事推進鄉村民主的高級干部告訴《華盛頓郵報》記者，中國中央電視台對步雲選舉的報道表明了中國領導人對此的支持。99
這種估計可能過于樂觀。據新加坡的《聯合早報》的一份報道，中央政府對步雲選舉持"批評但不推翻"的態度。雖然譚曉秋作為第一個由選舉產生的鄉鎮長仍在步雲鄉工作，但是中央電視台原定的再次播出的關于步雲選舉的節目被突然取消。關于步雲選舉，經全國人大的同意，四川省人大作出了四點決議。四點決議如下︰1**宣布步雲選舉是違反憲法的；2**選舉違反了黨的組織程序，因為沒有得到相應省的領導人的同意；3**因為新當選的鄉長是區組織部門支持的候選人，選舉結果得到認可；4**以後將嚴格禁止任何這種性質的秘密試驗。100換言之，在最近的未來直選仍然是一項禁區，我們可能看不到此類的任何嘗試。
步雲的做法迄今並沒有重復，中國的民主戰略家們有些擔心這一步在最高領導人看來是不是邁得太大了以至于在目前仍是不可原諒。然而，受到非常隱秘而又廣為人知的步雲選舉的鼓勵，山西省和廣東省的地方干部在得到官方支持和監督下也進行了兩次鄉鎮長選舉的試驗。在省政府的支持和選舉研究的中國學者的支持下，山西省臨猗縣決定在鄉鎮干部選舉中引入普選機制。作為全國推行村民自治的模範縣，臨猗縣領導完全明白允許農民行使民主權利的益處。101
不僅如此，臨猗的鄰縣河曲縣使用了獨一無二的兩票制從而聞名全國。兩票制對多年實行的村委會選舉是一種突破性的發展。嘗到直選村委會成員甜頭的村民們開始質疑為什?村黨支部成員不能同樣的方式由人們來監督和選擇呢？基于村民的壓力和在一村的成功實驗，1992年，適逢村黨支部換屆，河曲縣便決定，黨支部成員必須首先接受村里所有選民的民意測驗。如果任何黨員的支持率低于50%，他或她的黨支部候選資格將被自動取消。102
臨猗縣領導決定在鄉鎮一級也實行兩票制。實施計劃是，在各鄉鎮人大和黨委召開以前，三位鄉鎮主要領導干部，鄉鎮長、黨委書記和鄉鎮人大常委會主任，他們應當接受鄉鎮所有合法選民的信任投票。這一過程應與選舉鄉鎮人大代表同時進行。得到85%或更高支持率的干部將在全縣以書面公告表彰，並將自動獲得作為他們競選職位的候選人資格。對于那些支持率在60－70%之間的干部，縣政府將對其表現展開調查，但這並不影響他們的候選資格。如果候選人的支持率低于60%的投票，他們將受到警告，並要求與個別向縣的主要領導匯報。支持率低于50%的干部將失去他們的候選資格，並被免除現任領導職務。103
1999年4月初，擁有13,271人的卓里鄉鎮被挑選為試點區。卓里有8個村，??人均收入300元美元。卓里鄉鎮村民進行過四輪村委會選舉，相信選民已經非常熟悉政治參與。卓里試點區黨委書記孫將國、鎮長楊亞路和鄉鎮人大主席王振國，都自信他們經受得住公眾的評判。盡管他們很自信，但三人于4月12日至15日都去作選舉宣傳，公開討論他們任期內的政績和不足，以及如果再次當選他們將怎?做的問題。4月16日，1,000多名鎮政府、村黨支部、村委會和村民的代表參加了會議，並听取他們的工作報告。縣電視塔直播了此次會議，估計有8,000村民收看了現場直播。104
4月18日是選舉日。卓里鄉鎮選舉委員會設立了17個有秘密投票間的投票站。除了為鄉鎮人大代表投票外，選民還另行投票以"滿意"，"比較滿意"和"不滿意"三檔來評估三位鄉鎮領導。參選率是空前的。在卓里鄉鎮9,445位合法選民中，有9,240位投了票。三位領導者都成功地通過了評估。黨委孫書記得到了92.02%的支持率，楊鄉鎮長得到88.84%的支持率，而鄉鎮人大主席得到88.17%的支持率。105
有些觀察者認為這種帶有普選特點的投票制度是一種失敗，因為這三位干部繼續任職是因為他們是所競選職位的唯一候選人。盡管為三位候選人進行廣泛的宣傳活動，許多選民仍然不知道他們是誰，他們做過什?。106但是，許多選舉的觀察者則認為就其實施的廣度來說，這是一種突破。它將從根本上改變中國共產黨的人事制度，使晉升程序更加透明和公開。107
臨猗的選舉試驗幾天後，廣東省深圳市大鵬鄉鎮實行了他們自己的兩票制。1999年4月30日清晨，48歲的政府干部李衛文，被45名大鵬鄉鎮人大代表一致推選為該鎮鎮長，從而成為第一個通過由所謂的"民選"產生的鄉鎮長。4月30日的選舉事實上不過是對大鵬所有合格選民參與大選結果的確認。108
在一定意義上說，大鵬的實驗是對步雲選舉有保留的再現。大鵬有6,900人和大約5，300位合格選民。1999年1月，大鵬選舉委員會宣布，所有合格選民應在鄉鎮上的17個投票站秘密投票提名鄉鎮長候選人。整個投票過程從1月21日到27日持續了7天。總共有5,048位選民參加了提名，參選率為97%。76位候選人被提名，李衛文得到3,323張選票。另有5位候選人得票超過100張。根據提名規則，得票超過100張的候選人將在選舉委員會的資格審查後進入決定最終候選人的初選。選舉委員會不知什?原因去掉了一位候選人。初選是在當地的一家電影院舉行，1,068位由當地干部和群眾代表組成選民。在听取了五位候選人的競選演說後，選民投票選出最後的候選人。李衛文這一輪得到813張選票。選舉委員會隨後將李作為最終的也是唯一的鎮長候選人提交鄉鎮人大。109
從與中國官員的交談和幾則新聞報道中我們得知，此次受到了包括全國人民代表大會在內不同級別的官員的密切關注。超過十九家國內外傳媒派記者開始對此進行了全面的快速的報道。110但當《羊城晚報》在4月28日的頭版頭條上宣稱黨委正退出提名程序，兩票制將產生首位民選行政首長時，這些被取消了。《羊城晚報》受到黨的宣傳部門的嚴厲批評，不得不在第二天的頭版上作出一項"重要更正"。新聞編輯寫道︰在前一天的報道中犯了一個錯誤，特此澄清提名程序。這份聲明說，候選人首先是提名，但最終決定由鄉鎮黨委作出，並呈交區黨委同意。111《羊城晚報》這次被迫改變調子清楚地表明，市級，可能還有更高級別的黨的領導，對開放行政職位候選人提名的緊密控制深感不安。步雲和大鵬的選舉都對長期以來黨在人事任免上擁有決定權的傳統提出了挑戰。
自《羊城日報》事件之後，沒有一家國內媒體再次報道過此次選舉情況。甚至連通常活躍的香港媒體對此也保持沉默。不管怎樣，大鵬沒有主動作出這樣大膽的嘗試。它是深圳市的一個試點。作為全國第一個請求全國人大批準進行鄉鎮長直選的實驗的市政府，深圳的官員們一定為步雲富有戲劇性的事件感到不安。他們強烈地希望成為地方直接選舉的先行者，但又不想再次被稱為違反憲法。他們決定遵守法律，將廣泛提名的和半直接提名的候選人都提交到鄉鎮人大作進行最後的選舉。他們挑選大鵬也是因為大鵬人口少，領導班子比較團結，過激的農民很少。據深圳市人大聯絡處主任楊成勇介紹，在大鵬事態是不會失控的。112大鵬黨委書記紀志龍認為，如果農民直接選舉村委會主任是合法的而且是有好處的，那?，他們提名和選舉鄉鎮長也是理所當然的。113
結論
對中國直接選舉的理論與實踐的簡要回顧,的確證實了Womack的觀點︰1980年選舉改革是有意義而且重要的一步。它的確是一件其後果當時的決策者未曾預見和未曾