研修已久的「公立高級中等以下學校教師成績考核辦法」（以下簡稱「考核辦法」），業經教育部94年10月3日台參字第0940128615C號令發布，取代實施多年的原「公立學校教職員成績考核辦法」。

    依「中央法規標準法」第13條之規定，「考核辦法」原本應自94年10月5日起生效，不過，94年11月24日，立法院第6屆第2會期「教育及文化委員會」第11次全體委員會議則決議：「國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則、教師申訴評議委員會組織及評議準則及公立高級中等以下學校教師成績考核辦法等三案，均予退回，建請教育部重新修正後，再送立法院備查。」立院此舉係依「立法院職權行使法」第10章「行政命令之審查」相關規定，依法審查教育部基於法律授權訂定之命令，檢視過往立院審查行政命令之情形，行政機關送審之命令遭退回、廢止者雖不常見，惟二年前「教師法施行細則」會務假相關條文遭刪除的殷鑑，相信許多同仁仍然記憶猶新。
儘管「考核辦法」暫遭立院退回，不過，由於該辦法與教師權益息息相關，對其內容，吾人仍應做一討論。平心而論，比較新舊版本之「考核辦法」，對教師而言可謂利弊參半，以下先討論新版相對可取之處：

    一、公教分途：

    此次「考核辦法」修正，業將教育人員任用條例施行前，已遴用編制內未納入銓敘職員之考核移列「教育人員任用條例施行細則」中規定，因此辦法中已無對學校職員之規定，因此修正原「公立學校教職員成績考核辦法」為「公立高級中等以下學校教師成績考核辦法」，這是「公教分途」的又一體現，應予肯定。

    二、性別平等：

    配合「兩性工作平等法」相關規定，增列第四條第四項：「第一項第一款第四目、第二款第四目及第三款第七目有關事、病假併計日數，應扣除請家庭照顧假及生理假之日數。」此外，配合93年6月23日公布之「性別平等教育法」規定，於第9條第3項中規定，「任一性別委員應占委員總數三分之一以上。但該校任一性別教師人數少於委員總數三分之一者，不在此限。」此舉亦是尊重性別平權的作法。

    三、明訂組織任務與確定任期：

    明訂各校教師成績考核委員會之任務為：「一、學校教師年終成績考核、另予成績考核及平時考核獎懲之初核或核議事項。二、其他有關考核之核議事項及校長交議考核事項。」此外，由於各校人事調動大多在每年8月1日以後始能底定，為配合學校運作實務，避免票選委員與當然委員之確定人選出現爭議，爰修正委員任期時間為「當年9月1日至次年8月31日止。」（原任期為當年8月1日至次年7月31日止。）

    四、尊重教師組織法定任務：

    雖然「教師法」第27條明訂，各級教師組織基本任務之一為：「派出代表參與教師聘任、申訴及其他與教師有關之法定組織。」不過，原「公立學校教職員成績考核辦法」並未有教師會代表之設計，值得加以肯定的是，此次「考核辦法」已於第9條中明訂，「成績考核委員會由委員九人至十七人組成，除掌理教務、學生事務、輔導、人事業務之單位主管及教師會代表一人為當然委員外，其餘由本校教師票選產生」。

    有必要討論的是，沒有成立教師會的學校要如何產生「教師會代表」？對此，台北縣教師會則主張，應依據「教師法」第27條所訂各級教師組織基本任務之精神，由縣市教師會派出代表，參與尚未成立教師會之學校成績考核委員會為當然委員。（詳參台北縣教師會94年10月6日「94北教師會字第9410145號函」）此外，為尊重考核委員會之合議制精神，原辦法中備受批評由校長指定委員會主席之規定，此次亦一併修正為「並由委員互推一人為主席」，值得吾人肯定。

    五、保障小校教師權益：

    原「公立學校教職員成績考核辦法」第9條規定，「參加考核人數不滿二十人者，得免組織成績考核委員會，由校長逕行考核之。」明顯剝奪小校教師權益，使渠等教師與校長之關係，淪為長官部屬的從屬關係。好在此次修正已做了調整，新版「考核辦法」第9條規定，「但參加考核人數不滿二十人之學校，得降低委員人數，最低不得少於五人」，且在二名當然委員中，應有教師會代表一名。

    除此之外，原辦法「委員每滿五人應有一人為非主管人員」之規定，此次業已修正為「委員每滿三人應有一人為未兼行政職務教師；未兼行政職務教師人數之計算，應排除教師會代表。」對多數較為弱勢未兼行政職務的專任教師而言，亦有其可取之處。

    六、載明提起救濟之教示文字：

    「教師法」第29條第1項規定，「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」另「公務員考績法施行細則」第25條規定，「受考人於收受考績通知書後，如有不服，得依公務人員保障法提起救濟；如有顯然錯誤，或有發生新事實、發現新證據等行政程序再開事由，得依行政程序法相關規定辦理。」爰於第16條明訂：「教師成績考核經核定後，應由學校以書面通知受考核教師，並附記理由及不服者提起救濟之方法、期間、受理機關。平時考核之獎懲令亦應附記理由及不服者提起救濟之方法、期間、受理機關。」

    此外，為釐清學校與改核機關（即縣市教育局），於救濟程序中之權責歸屬，增訂第16條第3項：「前二項考核，應以原辦理學校為考核機關。但主管教育行政機關依前條第二項逕行改核時，以該機關為考核機關。」以杜爭議。

    七、明訂迴避條款：

    為期能公正客觀，校園內另一重要之法定組織「學校教師評審委員會」訂有「迴避條款」（見「高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法」第8條），參酌此一規定，新版「考核辦法」亦於第18條明訂：「成績考核委員會委員於審查有關委員本人或其配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親或曾有此關係者之事項時，應自行迴避。委員有下列各款情形之一者，審查事項之當事人得向委員會申請迴避︰一、有前項所定之情形而不自行迴避。二、有具體事實，足認其執行任務有偏頗之虞。前項申請，應舉其原因及事實，並為適當之釋明；被申請迴避之委員，對於該申請得提出意見書，由委員會決議之。委員有第一項所定情形不自行迴避，而未經審查事項當事人申請迴避者，應由委員會主席命其迴避。」

    八、明訂教師執行考核會職務給予公假：

    雖然教師之成績考核結果攸關教師權益，然而，原辦法中並未明訂以公假執行職務，不少學校為了順利完成考核會之召開，總是大費周章，而為了出席委員之課務問題，考核會之會議過程亦未盡週妥，甚至由於多數專任教師之課務較多，往往無法出席考核會。此次修正參酌「高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法」第9條之規定，於第19條明訂「成績考核委員會委員均為無給職。教師執行委員會委員職務，以公假處理。」準此，教師執行考核委員會委員職務時之代課費用與職務代理人問題，均應由學校妥為處理。也因為已經明訂考核委員以公假處理職務，原先憂心出席人數門檻（三分之二）過高，影響議事效率之顧慮已不存在，因此，新版「考核辦法」第11條，「成績考核委員會會議時，須有全體委員二分之一以上出席，出席委員過半數之同意，方得為決議」之規定，應再修正為原辦法「須有全體委員三分之二以上出席」之規定，以求慎重。

    此外，為確保考核過程之嚴謹，亦參酌「公務人員考績法」之相關規定，於第19條第3項增列，「對於教師之成績考核，應根據確切資料慎重辦理，辦理考核人員對考核過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處，其影響考核結果之正確性者，並得予以撤銷重核。」準此，所有考核委員務必謹慎從事。

    九、明訂擬考列四條三款或申誡以上懲處之教師可於初核時列席說明：

    為求考核過程嚴謹客觀，並參考「高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法」第10條之規定，於第20條增訂，「成績考核委員會對擬考列第四條第一項第三款或申誡以上懲處之教師，於初核前應給予陳述意見之機會。成績考核委員會基於調查事實及證據之必要，得以書面通知審查事項之相關人員列席陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」

    從以上幾點可以得知，此次「公立高級中等以下學校教師成績考核辦法」之修正確實有其進步之處。不過，綜觀辦法全文，仍有嚴重問題，舉其大者如下：

    一、特別權力關係的幽靈還在教育界遊蕩：

    雖然伴隨民主進程，各級學校早已脫離黨國體制之枷鎖，不過，從所謂教師成績考核制度看，特別權力關係的遺毒似乎仍然殘留在教育界，並且體現在以下幾點：

    其一，表現在教師成績考核制的設計思維上。教師與國家之關係，從早年接近於公務員之定位，至民國81年大法官會議釋字308號解釋文謂「公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員。」尤自「教師法」公布以來，教師之任用、待遇、差勤、退撫等均朝「公教分途」之方向法制化。依此而論，聘任制教師比照公務員考績制度之設計進行所謂「成績考核」，是否有當？以及「成績考核」是否侵犯教師之專業自主，顯然都有斟酌之空間。

    其二，表現在「校長覆議權」與「主管教育行政機關改核權」的設計上。雖然學校教師成績考核委員會是進行教師成績考核之法定組織，且在性質上屬於合議制的委員會，惟成績考核委員會依法僅能「初核」，依「考核辦法」第十四條之規定，「成績考核委員會完成初核，應報請校長覆核，校長對初核結果有不同意見時，應敘明理由交回復議，對復議結果仍不同意時，得變更之。」尤有甚者，校長之上復有主管教育行政機關，「考核辦法」第十五條規定，「教師之成績考核結果，主管教育行政機關認有疑義時，應通知原辦理學校詳敘事實及理由或重新考核，必要時得調卷或派員查核，如認為考核結果不實或與查核所報之事實不符時，得逕行改核，並說明改核之理由。」凡此，均係典型的特別權力關係產物，國家機器藉此機制掌控教師之意圖甚為明顯。

    其三，表現在鉅細靡遺的獎懲規定上。「考核辦法」第6條規定，「教師之平時考核，應隨時根據具體事實，詳加記錄，如有合於獎懲標準之事蹟，並應予以獎勵或懲處。獎勵分嘉獎、記功、記大功；懲處分申誡、記過、記大過。」獎勵之規定計有24種，懲處則達23種之多，暫且不談內容之明確性與可行性，筆者以為，設計如此種類繁多之獎懲名目，其實與封建王朝威權統治之治術無異，均為執政者透過恩威並濟的手段，既懷柔籠絡、又高壓控制，以達有效管理教師之目的，讓教師成為服從國家機器與教育行政的順民。

    二、教師成績考核之法源應再做釐清：

    即便不談教師成績考核制度之正當性，有關教師成績考核之法源卻值得再做討論。早在一年多前，「公立學校教職員成績考核辦法」研擬修正之初，我們就曾經於本版教育論壇做過討論，認為教育部的修法過程開民主倒車，因為無論是「國民教育法」、「高級中學法」、「職業學校法」原先均規定，「教師之考績，另以法律定之」，教育部為規避行政程序法實施後，沒有法律授權之行政命令即將失效的窘境，並讓原先沒有法律授權的「公立學校教職員成績考核辦法」就地合法，竟然抄捷徑直接將國教、高中、職校三法中有關教師成績「考核等級或結果、考核委員會之組職與任務、考核程序及其他相關事項之辦法」，授權教育部訂定。上述修法過程無異是負面的法治教材。

    進一步看，於「國民教育法」、「高級中學法」、「職業學校法」三法中賦予教師成績考核之法源是否適當，其實尚有探討空間。淺見以為，國教、高中、職校三法為規範國民教育、中等教育、職業教育之母法，其立法目的主要係規範各該學程之教育宗旨，而非在於規範教師權利義務，基本上，民國84年公布實施的「教師法」才是規範教師權利義務的根本大法。易言之，有關中小學教師之考績，無論是「另以法律定之」或是授權教育部訂定行政命令，似均應於「教師法」中取得明確授權，而非散落在國教、高中、職校三法中，以符法制。之所以產生這樣的問題，主要是因為相關教育法規完成立法的時間落差，以及各教育法規立法、修法時未全盤關照所致。

    例如：「國民教育法」於民國68年5月23日公布，「高級中學法」於民國68年5月2日公布，「職業學校法」則在民國65年5月7日修正公布，三法之立法均早於「教師法」，然而，散落在三法中有關教師權利、義務、任用、考績之規定，並未完全隨民國74年5月1日「教育人員任用條例」與民國84年8月9日「教師法」之公布而相應調整，使得教育法制格外紊亂。無論如何，上述問題其實也凸顯現行教育法規之間相互競合甚至扞格的情況，值得正視。

    三、多數考核標準仍屬不確定法律概念：

    首先就「年終成績考核」來說，依「考核辦法」第4條之規定，「教師之年終成績考核，應按其教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政等情形」，給予不等之考核獎金與晉級（或留支原薪）。問題在於，扣除可具體量化之事病假與差勤記錄後，其他有關「教學、訓輔、服務、品德生活及處理行政等情形」之考核標準，多數屬不確定法律概念，例如：「按課表上課，教法優良，進度適宜，成績卓著」、「教學認真，進度適宜」;「訓輔工作得法，效果良好」、「對訓輔工作能負責盡職」;「對校務之配合尚能符合要求」、「服務熱誠，對校務能切實配合」等，就字面看來，上述三組考核標準嚴格說來並無具體明確之差異，但依規定前者可考列4條1款，後者僅能考列4條2款。

    此外，再就「平時考核」（即獎懲）討論，如前所言，「考核辦法」第6條之獎懲項目竟達47目之多，其中多數獎懲標準不僅流於形式，且同樣多係不確定法律概念。例如：「處理教育業務，工作不力，影響計畫進度」、「對偶發事件之處理有明顯失職，致損害加重」、「以言語羞辱學生，造成學生身心傷害」、「班級經營不佳，致影響學生受教權益」、「執行教育法規不力，有具體事實」、「處理業務失當，或督察不週，有具體事實」、「對學生輔導與管理工作，未能盡責，致發生事故。」、「教學、訓輔行為失當，有損學生學習權益」等，依「考核辦法」之規定均需懲處。以此不甚具體明確之所謂標準，可否達成獎優汰劣之目標，實值得再做斟酌。限於篇幅，關於現行教師獎懲制度之批判，筆者屆時再以專文討論。

    總的來說，此次「考核辦法」修正仍有其相對進步之處，其中尊重教師組織法定任務特別應予肯定，筆者企盼，為免辦法之立意淪為形式，所有尚未成立教師會之中小學，其學校教師應儘速洽詢各縣市教師會，積極展開籌組工作，期能於本學年度結束前完成籌組，並於下屆教師成績考核委員會組成時，依法派出教師會代表。（20060103-04台灣立報教育論壇）