海洋興國 自滅威風

·        2012-08-05 00:59

·        中國時報

·        【胡念祖】

　海軍一六八艦隊近日因演訓跨出我防空識別區而被國防部長下令送交懲處，此案凸顯出國防與國安高層對海洋法與海洋政策的認識不足與錯誤，值得吾人警惕。

　在一九八二聯合國海洋法公約體制下，沿海國家若主張二百海里之專屬經濟區，則公海即在此專屬經濟區外部界線以外。換言之，對台、日雙方而言，本案所涉海域係屬台、日均主張之專屬經濟海域，並非公海，但在此海域中，台、日及其他國家之船舶均享有海洋法公約第八十七條（公海自由）所指航行與飛越的自由。對我國而言，象徵國家主權的海軍船艦在自己國家所主張的管轄海域內操演航行，有何違法之處？就算從日本觀點出發，日本亦明知我海軍艦隊在其專屬經濟區中享有航行與飛越的自由，其武官當然只有進行瞭解而未抗議，日本反應之恰當合度，卻反映了我國防高層的舉措過當。

　再者，防空識別區存在目的與功能，與海洋法體制下的規範毫無相關。在國際海洋法的發展歷程中，從未賦與航空器得在他國領海內無害通過之權，原因即在於航空器本身速度與逃避偵察能力對沿海國所具之威脅遠較船艦為大，故海洋法公約規定，在某些條件下，包括軍艦在內的船舶均享有沿海國領海內的無害通過權，而防空識別區之劃設常大於領海範圍，其目的即在早期預警。以我軍艦航行位置超越防空識別區為由懲處人員，或自限我國艦隊操練不可跨越防空識別區，均屬「無識之舉」。

　由政策面觀之，台、日之間的重疊主張經濟海域以及釣魚台均係國家必須動用「資源」加以捍衛的標的，海軍艦隊的巡弋與操作即是一項最具主權與管轄權象徵，且最易傳達準確政策訊息的作為。但我國安與國防決策高層長期不敢、不會、不願像其他海洋國家一般，使用海軍作為政策工具，一些將、校軍官在會議中只敢侈言「只要上面有令，革命軍人赴湯蹈火萬死不辭」，卻在同時找盡各種理由避免從事任何具涉外性的可能任務。此次張鳳強艦隊長被懲處原因之一，或許即是挑戰了軍方長期逃避涉外任務的惡習。如果真如此，我政府就不必再以「海洋興國」欺騙國人了，因為民眾，以及其他國家，早就看透我政府在捍衛國家海洋權益上的無膽與無識。

　此次事件最令人憂慮的是政府所表現出來的作為，包括國防部長下令懲處之理由、言論及書面資料，所可能產生的國際法上的禁反言效果。一九九三年國際法院格陵蘭島（丹麥）與揚馬延島（挪威）海域劃界案中即凸顯出，官方文書與發言之表示內容均可被他國引用作為對己方不利之證據。作為內閣部長或部會層級機關，其任何官方作為均對外表示國家意思，產生對外效果。若國防部長以艦隊運動跨越防空識別區未獲上級核准為由而懲處艦隊長，即會造成我國日後無法對外主張我海軍艦隊可跨越防空識別區，同時亦可在任何國家所主張之兩百海里專屬經濟海域，甚至公海，進行巡弋、操演以捍衛國家權益。

　再者，我國防部長若僅以跨越防空識別區未獲上級核准，違反操演紀律為由，懲處艦隊長，並以此作為樹立軍令威嚴威之舉，則國防部即應痛加檢討，此一操演紀律規範之內容是否已然背離捍衛國家海洋權益之要求。且，當艦隊長全程向上級報告其所有作為之際，上級單位並未有相反之指示，最後卻以不明所以的理由，要艦隊長負起紀律及軍法責任，實令人嘆息。我海軍長期欠缺具政策敏感度與隨時調整之接戰準則，高層長官隱居幕後不願負起訂定與調整接戰準則之政治與政策責任，卻要第一線的艦隊長或艦長負起國際政治與涉外政策之責，實令人失望。

　本案亦凸顯出，國防決策高層對領導三軍所需具備之國際法與國際運作知識不足，導致對外損及國家權益、對內打擊國防士氣的後果。

　（作者為中山大學海洋政策研究中心主任、社會科學院教授）

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