革命前奏曲》年金改革的價值之爭 世代公平及其批判

台灣社會擁護世代公平的主張之際，相對忽視討論世代公平論述的源起與立場，可能會出現許多誤解與非預期的結果。（圖片來源／信傳媒編輯部）

或許是因為當代台灣年輕人長期受困在低工資、長工時、高房價與生活環境，世代公平成為近年來十分流行的觀點。從2014年佔領國會運動帶動青年參與政治的熱潮作為起點，世代開始變為國家資源分配的關鍵詞，如同性別、階級或區域一般，是形塑論述正當性的基礎，也是政治動員的利器。

中國國民黨過去基於統治需要，利用社會福利來討好特定職業與老人世代，造成不公平的扭曲結構，使得世代正義的論述獲得引入年金改革辯論的契機，指出既有制度的老年世代繳少領多，而年輕世代繳多領少、甚至領不到，因此必須改革來矯正制度形構出的世代不正義，大幅刪減老人年金所得替代率，不只是符合公平目標（繳多少就領多少），同時減輕國家財政負擔，未來年輕人將擺脫終日活在破產的陰影之中。然而， 台灣社會擁護世代公平的主張之際，相對忽視討論世代公平論述的源起與立場，可能會出現許多誤解與非預期的結果。

世代公平的源起

簡單來說，世代公平的主張可以界定為公平分配競爭世代之間的資源，源自於美國經濟學界提出的世代會計模型，內容討論當前與未來世代的稅賦負擔，其中所謂「公平」意味著每一世代透過世代會計運作，獲得相同數量的資源分配。1972年，紐約聯邦儲備銀行出版的報告，將美國社會安全體系描繪成龐式騙局，潛在有利於早先加入的勞工，且隨著貢獻者越來越少，將走向無可避免的破產；不幸社會安全體系恰巧在1970年代晚期出現財政危機，坐實世代公平的說法。1982年，當時的美國商業雜誌《財星》警告讀者，「嬰兒潮世代（當時是年輕人口）的悲哀命運之一是，他們被迫支付父母世代的退休金與自己的龐大費用」。

隨後在1980年代與1990年代，美國社會陸續成立如美國世代公平協會（AGE）與協和聯盟（Concord Coalition）的壓力團體，他們極積反對將公共資源失衡地分配給老年人口，大眾媒體將其形容為「貪婪老人」，壓縮政府可以投入在未來世代的預算空間，批評當時的美國兒童貧困的可能性是成年人的兩倍之多，所以主張社會保障私有化，或至少進行改革以接近個人儲蓄模式，才能解決世代衝突的挑戰。

事實上，世代公平是精心策劃的行動，藉由新保守主義智庫提供豐富的企業資金大力支持，並且是1970年代以來美國大型企業改變華盛頓的社會政治議程的部分戰略。值得注意的是，提供資金的組織和個人，均直接受益於社會福利的私有化。

「我們深信每一世代都應自負其責」（We believe that each generation should pay its own way）是世代公平的核心價值，從年金改革的角度來看，代表著需要改變目前隨收隨付的財務處理，轉向提存準備的基金積累，進而作為投入金融市場的資金來源；另一方面，是移轉老年經濟安全的國家責任，交付市場機制來頂替原有的功能，也就是走往年金私有化的路線；最後，則是從確定給付變革為確定提撥的個人帳戶制，其中的最大的差別是，財務風險將從雇主轉移到勞工身上。

世代公平是新自由主義的特洛伊？

然而，世代公平的論述受到許多質疑，譬如不少文獻指出，無論是世代公平、世衝突或年齡戰爭，實際上是新自由主義的政治詞彙，目的在於攻擊傳統的社會福利制度。兒童貧窮經常被運用來證成資源應重新分配的證據，不過批評者認為何以不舉例非裔美籍女性的處境，比白人老年男性還要貧困？同時，支持世代公平論者亦難以回答如何界定「資源過多」及「資源過少」，然後實現公平的重新分配。

另外，女性主義學者曾對世代公平的說法提出許多挑戰。首先，老人世代並沒有想像中的富裕，統計上所取用的是退休年金平均水準，忽視老人世代中的性別與階級的差異，一如瑞士政治學者Giuliano Bonoli指出，早先的研究證實將老人世代視為同質性群體是明顯的誤導，老人人口內部的異質性，往往大過於經濟與非經濟人口之間的差距。

再者，世代公平的論述無力預估將來生產力的變化，年輕世代可能有能力繳納較多的稅賦或保險費來支持依賴人口（何況目前多數國家的稅負負擔相對偏低），而且維持自身的生活條件。第三，私有化年金體系必然受到無常市場機制的影響，老年經濟安全等同完全仰賴金融股票的起伏變化，大幅提高退休生活的不穩定性，以及年輕世代在工作之餘耗費心力研究商業年金保險，不過金融知識本身的複雜性提升購買風險。

女性主義者提醒，世代公平忽視老人世代過去的社會貢獻，尤其是非貨幣形式的價值，也就是貨幣與社會移轉必須一併考慮。再從性別面向來看，女性的生養與再生產勞動，不但讓男性無後顧之憂追求工作生涯，還培養後繼世代的受薪勞工及繳稅（費）者，都是無法抹滅的實質貢獻。

世代公平，抑或是說世代不正義，無論是正當化構框或政治動員，都是強而有力的論述，特別是在台灣歷史遺緒衍生出的福利不均問題，不可否認有一定程度的說服力。可是仍要提醒的是，必須留意世代公平本源自於新右派的意識形態立場，強調公共年金破產的背後，潛藏降低社會集體性的企圖，是著眼於個人公平、私有化與自負全責的成套論述，表面且片段的使用可能產生與自身理念相左的非預期結果，不可不慎。

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