綜觀高雄港的演化歷程，自戰後到1990年代之前，高雄港的經濟表現決定於天然條件之優越、港埠設備之更新、與國家經貿策略之得宜，其成就並未受到兩岸關係之影響。但於1990年代中，兩岸因素嚴重影響高雄港之經濟表現，兩岸禁航的政治因素，成為此時期高雄港制度變遷的核心條件，其制度變遷的週期循環，不斷圍繞著此一制度侷限的路徑演化。然而自2000年後，兩岸因素的影響力開始下降，來自經濟全球化的影響力日益上升，逐步將高雄港的演化路徑，推向全球治理的嶄新結構當中…

發表人：陳學聖（～這是陳小聖對高雄港深入研究後所寫的學術論文喔！ ^o^）

1. 自戰後到1990年代

2. 1990年代之兩岸競逐時期

3. 進入全球競逐時代

4. 結論

1. 自戰後到1990年代

回溯高雄港的表現歷程，百餘年來高雄港的經濟起飛主要是來自三次國際政經環境的歷史性變化，分別是在十九世紀後半葉的清領時期、廿世紀前半葉的日治時期、以及廿世紀後半葉的國府時期，這三次歷史性的政經變化，具體展現在高雄港的生產要素與制度環境的改變上。綜觀清領時期的開港通商，與日治時期的港埠擘建，均對高雄港在制度環境上的創新，與港埠生產要素價格的降低上，扮演重大貢獻，凡此均對於國府承接高雄港後的發展路徑具有莫大影響，此段歷程的確值得更多研究貢獻於此，但本文隨後將專注於高雄港在第三次歷史變化的演化歷程，尤其將關注最近十餘年來兩岸因素與全球化因素加入後的互動與影響。

二次大戰結束後，由於日本政府已在高雄港奠定良好的工業基礎，國府統治初期，高雄港的發展策略主要是延續日治時期的路徑進行，以重工業與石化工業為發展重點，藉以形成台灣完成工業化轉型的動力來源，此時期高雄港扮演的功能，主要在於輸運工業化所需原物料之用，其作為現代國際貿易大港的趨勢尚不明顯。高雄港朝向現代國際貿易大港轉型的關鍵在於戰後第一次的制度創新（institutional innovation），與大規模降低交易成本（transaction cost）的改變。

新制度主義認為制度創新是由於外部利潤（external profit）的發生，以及意圖將外部利潤內部化（internalization）的結果。從此角度來理解台灣當時的策略選擇，毋寧是簡單的。1960年代開始國際貿易興盛，佔據國際貿易通路百分之八十以上的海運貨櫃運輸，也隨之日漸繁榮，基於台灣已從工業化過程中取得製造能力，因此選擇以出口導向工業化（export-oriented industrialization, EOI）的總體經濟策略[i]，全力發展中小企業與國際市場接軌，藉以內部化日漸繁榮的國際貿易果實，此為當然之結果。

當時台灣最重要的制度創新正是發生在高雄港。由於台灣必須保護國內初興的工業結構，經濟體制勢得維持相當程度的封閉性，國內市場不可輕易開放，不能讓外國資金輕易介入，然而國貿市場龐大的外部利潤又有極強誘因，因此便以「加工出口區」的制度創新作為[ii]，進行與國內市場隔絕的半成品加工再出口模式，以取得外部利潤，但又避免國內衝擊。當時高雄港首創高雄加工出口區，1973年並開發完成楠梓加工出口區[iii]。

一般說法認為，高雄港此時期的發展接近於北京大學的台灣學者林毅夫所提出之強制性變遷觀點（compulsive institutional change）[iv]，認為台灣此時期的國貿政策轉向，是由於國家干預所造成，此種看法，經常出現在台灣社會對於台灣奇蹟年代的回想中，但是就美國學者Ruttan的見解進行觀察，此時期台灣策略的轉向，並不能單純視為經濟體外生的因素所導致，比較接近是誘致性制度變遷（induced institutional change）的現象[v]，亦即是對一種經濟增長更為有效的制度需求（institutional demand）所引致的，這是來自於國際貿易市場的勃興中，貨品相對價格變化所產生的外部利潤，轉化成為台灣經濟發展中的潛在需求，進而帶動出來的制度變遷。因此高雄港此時期中的臨海工業區建設，中島新商港區開發，以及加工出口區模式的建立[vi]，均應視為國際貿易興盛所誘發之制度創新。

此種變革，同時也是大規模降低國際貿易之交易成本的制度設計，台灣加工出口區的制度安排，讓台灣得以降低與國際市場接軌中的不確定性（uncertainty），出口區中確定的租稅優惠，境內關外的保障，也讓貨物的財產權（property rights）更加明確，不致受到國內商事法規的干涉，因此得讓外貿公司得以跨越台灣封閉市場的重重貿易障礙，順利使用台灣當時低廉的生產要素價格，如便宜的土地租金，低廉又具高技術的勞動力，以及運輸成本低的生產原物料。此種變革，就如同North所指出，是制度透過影響交換（transition）與生產的成本，進而影響了經濟成就。因為，制度和被利用的技術，合起來決定了交易成本與轉換（transformation）（生產）成本，該兩項成本構成總成本[vii]。

於是除交易成本降低外，高雄港此時期大幅度的港埠更新，以更有效益的機具設施，更低廉的貨櫃儲放價格，努力將轉換成本大幅降低。在此期間，可看到高雄港辦理十二年擴建工程，填築新生地數百公頃，開闢第二港口，增加深水碼頭二十七座供大型化貨櫃輪進出，第一、二、三、四貨櫃中心相繼開發，降低每TEU單位成本，並建立一貫作業之大鍊鋼廠、百萬噸級大造船廠，以結合台灣國內產業的發展，試圖共同串聯出更大的經濟群聚效應（agglomeration economy effects）[viii]。

同時，高雄港的港口經營策略，正符合聯合國貿易暨發展委員會於1999年時對港口角色分類中[ix]，1960年代以後第二代國際港埠的發展趨勢。此時高雄港開始超越自清末開港以來，延續到日治時期所扮演第一代港埠的傳統角色，不僅作為船／岸邊的轉換介面，也從原本海陸運輸中的轉換點，逐步轉變成為進行貨物流通與改裝，增添共同性服務與附加價值的一種擴張型的運輸、工業與商業中心[x]。

普遍認為，高雄港從戰後到1990年代之前的策略選擇與制度安排是成功的。1980年代開始高雄港作為第二代港埠的營運成績開始得到世界級的肯定。回溯本文前章以高雄港近卅年貨櫃裝卸指標觀察，1970年代高雄港躍升的貨櫃裝卸年成長量，同時代表著國際貿易市場中對東亞貨櫃運輸的高度需求，這也恰恰說明高雄港該時進行制度變遷的外部利潤與誘發性之動力來源。

以三年為週期觀察高雄港的貨櫃裝卸成長曲線（圖4.9），可以發現在1980年之前為高雄港做為第二代港埠的快速成長期，其三年平均成長量一直都能維持在20%以上[xi]，最高時期的三年平均量可高達將近百分之四十，此種港口青年期的躍升現象近年來在中國沿海港口發展中也所在多有。而自1980年代開始，高雄港的第二代港埠表現，逐漸脫離青年期的拔高階段而走向成熟期，在整個1980年代可以觀察到高雄港經濟表現的第二個高原期，其三年平均年成長量一直維持在15%到20%之間，雖然成長的速度不再如同前十年的快速，但這也是因為1970年代高雄港所利用者為後進者（late comer）之優勢，到了1980年代，高雄港已經逐漸逼近全球前十大港口的領先群，進步幅度自然趨緩，但是成就卻愈發明顯，1987年時高雄港的貨物吞吐量達679.3萬公噸，貨櫃裝卸量達277.8萬TEU[xii]，已成為全球四大貨櫃運輸港之一，在全球第二代港埠的競賽中取得領先位置，並在1990年代中的多數時間裏，均維持在全球第三大港的排名地位。

1980年代末期高雄港表現的高潮，其實是反應了自1960年代以後高雄港所致力的制度變遷，所努力降低之交易成本，以一系列妥當的制度設計，最終實現了當初所預期的外部利潤所導致[xiii]。因此，自戰後到1980年代末期高雄港的成長演化，述說的是一連串正確的策略選擇與制度創新的快樂故事，高雄港卓越經濟表現的背後，並毋須考慮兩岸關係的變化，兩岸政經情勢並未對高雄港的發展造成影響，但從1990年代開始，故事有了改變，兩岸因素開始涉入高雄港的經濟表現。