The Iranian Nuclear Crisis: An Assessment

伊朗核子危機評估

作者：Gaedat Bahgat 譯者：高力

(若有翻譯錯誤之處，請不吝指正)

摘要：

伊朗的核子計畫成為伊朗共和國和由美國所領導的世界強權間的主要爭議，本文旨在確認任何可能協議中的主要項目，並概述為了增加談判成功的機會所必須採取的步驟。德黑蘭和華府友善關係的建立不僅僅可能，事實上也令人期待。

本文：

　　自從1979年起，美國和伊朗之間的關係的特徵就一直是相互猜忌和仇視，其爭論的焦點包含了人權問題、阿拉伯與以色列間的和平進程、反恐作為、以及核子擴散。近幾年來，鮮有其他危機能超越伊朗的核子計畫爭議而吸引國際社會的關注。這個伊斯蘭共和國和它的主要對抗國家間的各自主張，將所有國家推到軍事衝突的邊緣，以及狀況暨不確定又無法預測的範圍。由美國所領導的西方強權指控伊朗試圖建立核子武器，而德黑蘭則直截了當地否認了這些指控，並堅稱此計畫完全是為了民生用途。

　　最近十年來，數個手段被用來縮限德黑蘭的核子努力，包括暗殺這個國家的核子科學家、網路攻擊、嚴厲的經濟制裁、以及軍事攻擊行動的威脅，但要讓每個手段都成功或失敗有其困難；然而，他們卻一起說明了兩個結論：首先，伊朗在人力成本及經濟繁榮上都付出了沉重的代價。其次，僅管代價沉重，這個伊斯蘭共和國仍然在它的核子計畫上持續精進。的確，這些手段的組合是否已經遲滯該計畫尚待討論，但這個核子計畫在2013年時比幾年之前較為進步也是事實。換言之，若不採取某種突破，或者至少是漸漸地減緩緊張局勢，要維持目前的對抗態勢變得日漸困難；再者，僅管西方強權猜疑，目前的共識是：伊朗核子彈既非迫在眉睫，亦非無可避免。伊朗的領袖們尚未下定是否製造核彈的戰略決心，而且這個國家也還沒有製造核武的所有必要設備。

　　總之，還有時間遂行外交折衝，但依據公開的資料，實在沒有辦法確定這個時間是長是短；還有，大部份捲入此爭議的國家似乎都同意：外交的努力尚未全部消耗怠盡；有限度的或者擴大限度的軍事行動的不確定性和不可預測性，進一步地強調出外交解決方案的重要性。沒有任何辦法可以肯定的預測，在短期內，伊朗和其他國際間敵對國家將會獲致彼此都合意的外交結果；還有，合理的推論是：雙方主要的決策參與者都了解目前其他的選項代價更高，且更無法令人滿意。最後，重要的是要指出：追求外交努力並不意味著暫停鈾元素的濃縮或撤除經濟制裁，所有國家似乎都傾向於保留他們所有的選項，直到達成協議為止，其目的在迫使另一方屈服於其要求。

　　依據上述背景，本文試圖檢視美國和伊朗在核子爭議上的立場，並突顯出由美國所領導的世界強權和伊朗之間可能的外交協議的主要特徵；此外，達到如此的協議也絕對不是保証；還有，本文的主張是：雙方的爭論並非不能溝通。在下面數節中，我將檢視伊朗、美國及歐洲在核子爭議的立場，其目的不在評論每一個立場的對錯；反而是要了解伊朗、美國和歐盟等三者對自身及其他強權的認知，其後並討論可能之處理方式的要點。基本的結論是：由華府所領導的國際強權應該選擇一個逐步且具互惠行動的方法，而政策的目標是建立一個健全而能核實的制度，以確認伊朗擁有和平用途核電廠的權利，並同時向國際社會提出保証：此一伊斯蘭共和國將不會建造核子武器。

伊朗

　　去注意伊朗的政策規劃程序是很重要的，同時，德黑蘭的決策制訂程序非常的複雜；的確，最高的領導人阿里‧哈米尼(Grand Ayatollah Seyyed Ali Hosseini Khamenei)擁有最後的決定權，但是數個機構和高級官員扮演著活躍的角色也是事實，其中包括了總統、立法機構(Majlis)和司法部門的首長，以及一些部會的首長，尤其是軍方將領。

　　在2012年8月30日第16屆非結盟運動高峰會開幕式的演講中，什葉派宗教領袖哈米尼(Khamenei)強調伊朗在核子衝突的立場。首先，這個伊斯蘭共和國的核子設備主要係依據禁止核武擴散條約(Non-Proliferation Treaty, NPT)的第四及第六條，第四條寫到：「本條約的任何規定不得解釋為影響所有締約國為和平目的而從事研究、生產和使用核能的不容剝奪的權利[1]。」第六條：「每個締約國承諾就及早停止核軍備競賽和核裁軍方面的有效措施，真誠地進行談判[2]。」依據德黑蘭所言，這意味著「全力發展核能、絕不發展核武」(nuclear energy for all and nuclear weapons for none)。第一，伊朗的領袖們主張，當核武擁有國(美國、俄羅斯、英國、法國和中國)並未實踐他們對禁止核武擴散條約的承諾之時，其核子計畫是合法的。第二、伊朗官員們經常指控西方強權的雙重標準，當他們主動地幫助以色列建造核子武器，並在其後避開任何譴責的時候，卻強迫伊朗放棄其合法的核子權力(國際上普遍地認為以色列擁有核武，而且從未簽署NPT)。

　　第三，自從1979年伊斯蘭革命之後，數個偉大的伊朗回教什葉派宗教領袖不僅僅強烈地發言反對核子武器，同時也反對任何大規模毀滅性武器的生產、貯存和使用，他們認為此類武器與伊斯蘭教相違背。什葉派宗教領袖何梅尼(Ayatollah Khomeini)，伊斯蘭共和國的開國者，中止了伊朗國王(Shah)在革命前就開始了的核武計畫。他的繼任者，什葉派宗教領袖哈米尼(Khamenei)在1995年發布了宗教上的勒令(fatwa)，認定所有的大規模毀滅性武器都是極大而不可原諒的罪孽，並宣布了它們的禁令(haram)。為了要証明此勒令是份合法且有約束力的文件，所以伊朗政府在2013年初時，將它送交聯合國。

　　第四，伊朗堅持其進行濃縮鈾金屬的權利，乃至少基於兩個理由：其一是在國家科學發展上，民族的榮耀和核子計畫之間有著強烈的關聯性；換言之，核子計畫被認為是國家科技成就的體現；除了以色列之外，伊朗在中東地區擁有最先進的核子計畫。其二是歷史教導伊朗要拒絕依賴國外供應的核能燃料。在1973年，Eurodif公司成立，它是一個由比利時、法國、伊朗、義大利、以及西班牙等國合資的公司；伊朗國王(Shah)在這家公司投資了10億美元，而這項投資讓伊朗擁有權利可購買Eurodif所生產濃縮鈾的百分之十。但伊朗沒有獲得任何的濃縮鈾，而且在一長串的法律爭辯之後，判決退回款項給伊朗。

　　最後，也可能是最重要的一點，伊朗領袖們將核子爭議視為一個更廣泛的意識形態與戰略的衝突之一部，以對抗由美國所領導的西方強權。什葉派宗教領袖何梅尼(Khomeini)的名言表示：革命與「西瓜價格」無關(the revolution was not about the “price of watermelon”)，意即它不是由經濟困境所驅動的；反之，它是對察覺到美國侵入了伊朗的國家與社會所做的反應。因此，自1979年起，反抗美國的影響成為了伊朗政策的重要驅策力量，伊朗領袖們相信華府的真正目的不是核子限制，而是在德黑蘭的「改朝換代」；他們認為美國從未接受過伊朗政權，並且自1979年起，甚至在核子計畫變成一個爭議之前，美國就選擇了一條對抗的路線。

美國

　　在最近二年，由於水力裂解(hydraulic fracturing)和水平鑽探(horizontal drilling)技術的進步程度令人印象深刻，美國的能源前景相當地被看好。國際能源署(The International Energy Agency, IEA)推估，在2030年之前，現在總能源需求大約20%仰賴進口的美國其淨額條件會變成自給自足。就戰略上而言，此意味著美國會持續減少對來自於波斯灣地區的原油和天然氣供應的依賴，而這個令人盼望的前景促使一些分析家和政策制定者呼籲美國從中東地區抽身；然而，此一主張至少有雙重缺失。第一，到目前為止，美國經濟為全球最大的經濟，全球經濟則徹底地結合在一起，在某一地區發生的事會響影到其餘的地區；的確，美國已經減少了對來自於波斯灣地區的原油和天然氣供應的依賴，但是中國、印度、日本、以及南韓則恰恰相反。第二，除了波斯灣地區的能源利益之外，華府還擴大其地緣政治與戰略上的利益，其中包含了以色列的安全、反恐、以及大規模毀滅性武器擴散。總而言之，僅管能源前景大大地被看好，美國仍然極不願意在近期內，從中東地區脫身。

　　依據上述背景，美國有關於伊朗核子計畫的憂慮是多重面向的：一個核子武裝的伊朗將會對以色列形成立即存在的威脅；德黑蘭可能會將此類武器交給恐佈組織；伊朗可能會變得更為激進、更獨斷專行，而且威脅到鄰國；最後，此一爭議成真，其他的國家，尤其是埃及、沙烏地阿拉伯、以及土耳其，都會有樣學樣，並且獲得他們自己的核武。重要的是要指出：對此潛在的威脅並未形成一致的意見；事實上，許多當今的與卸任的政策制訂者和分析家最近都反駁此一憂慮，並且提出相反的主張。

　　暫時撇開這些意見相左的論點，歐巴馬總統(President Obama)將美國的目標說得很清楚：「我沒有圍堵政策，我所採行的政策是要防止伊朗獲得核子武器。」總統也再三聲明：仍然有時間可以謀求外交上的解決手段；但是，時間不是無限的。為了要預防伊朗獲得核彈，不同的美國行政部門選擇了一套「胡蘿蔔與棒子」(譯註：意即軟硬兼施)的方法，運用各式各樣的獎勵與懲罰措施，包含了外交協商、經濟制裁，尤其是將保持軍事行動列入選項。

　　最初，美國寧可不要直接地與伊朗對談，並且鼓勵歐盟帶頭來做。布希總統(President Bush)在他的第二任時，對於被他稱之為外包(outsourcing)的美國伊朗政策表示氣餒；但當歐巴馬總統在2009年宣布他有意與伊朗領袖們對談，以化解核子爭議時，這個選項則被強化。其後數年，兩位政策事務副國務卿威廉‧伯恩斯(William Burns)和溫蒂‧薛爾曼(Wendy Sherman)所率領的美國代表團，以所謂的5國+1(聯合國安全理事會5個常任理事國加上德國)之一員的身分參與伊朗協商，而這些協商即便能獲得什麼成就，也微不足道。依據羅伯特‧杭特(Robert Hunter)—前美國駐北大西洋公約組織(北約，NATO)大使—表示：沒有獲得實際進展的失敗原因是因為協商「完完全全地聚焦在核子議題和技術上的按排工作，而沒有觸及國際安全的核心議題」。歐巴馬總統在連任後的第一個記者會上聲明：他將會推動雙邊對話和外交上的解決方案。

　　自從1979年起，伊朗已經經歷過各式各樣的經濟制裁。最近這幾年，歐巴馬總統成功地獲得來自世界各國及聯合國安全理事會對伊朗制裁的支持，但很難對這些制裁的整體影響提出精確的評估。還有，經濟和地緣政治的事實描繪出一幅混合的景像。僅管伊朗擁有全球部分的最大原油與天然氣礦藏，其產能和出口量卻自2012年初起開始下滑；在2013年3月，國際能源署(IEA)的報告指出：伊朗最大原油產能維持量還不到每日70萬桶。高油價助長了大部分產油國原油的開採及產量，而在此同時，某些大型國際原油公司卻暫停了在伊朗的作業。不論如何，最終還是有人懷疑這些制裁的成效；已經生活在經濟制裁下超過30年的伊朗，早已學會如何減輕制裁所造成的影響。此外，如同保羅‧史帝文斯(Paul Stevens)—首席原油專家—所稱：原油禁運完全無效；國際原油巿場太過複雜，有太多的參與者和太多的選項以掩飾交易，史帝文斯舉出數個原油禁運的失敗案例，例如古巴、辛巴威(原文中用其舊稱：Rhodesia，羅德西亞)與南非、阿拉伯在1973年以阿戰爭(譯註：即贖罪日戰爭)之後的原油禁運、以及1990年代對伊拉克的禁運等。

　　無須懷疑，這些全面而又嚴厲的經濟制裁嚴重地傷害了伊朗的經濟，並可由該國的貨幣和石油生產與出口之大幅疲軟得到証明。什葉派宗教領袖阿里‧哈米尼(Khamenei)在聖城麥什德(Mashhad)宣告伊朗新的一年(2013年3月21日)開始的一場演說中承認：銀行往來與原油上的制裁已經傷害伊朗。但是，重要的是不要低估了德黑蘭在長期作為上，減輕這些衝擊的能力。某些伊朗民眾認為這個國家在1980到1988年兩伊戰爭期間，曾經面對比西方強權所能施加的任何制裁更惡劣的環境。最後，制裁能阻礙核子計畫到什麼程度無法確定；很明顯地，制裁增加了伊朗為維持其核子計畫所付出的代價；然而，僅管代價高且持續攀升，但沒有跡象顯示該國核子政策有所改變。在2010年6月，當時的中央情報局局長里昂‧潘內塔(Leon Panetta)評論經濟制裁時說道：「它是否嚇阻了他們在核子能力方面的野心？我看未必。」

　　歐巴馬總統就如同其前一任總統小布希一樣，一而再、再而三地重申：如果外交和制裁手段無法阻止伊朗製造核子武器，軍事行動選項就會被考慮。而要預測此類軍事選項的可能模式(換言之，是對核子設備行有限度攻擊，還是對權力中樞行較大程度的攻擊)幾乎是推測的；然而，可以確定的是：有幾個因素可以權衡攻擊伊朗的決定，包含了對核子計畫的短期及長期衝擊、伊朗與主要中東地區間的穩定、德黑蘭可能的報復選項，尤其是全球原油巿場的反應。在2012年底時，一群具有高度影響力的前外交官、國會議員、以及軍方高層發表了一份名為伊朗計畫(The Iran Project)的報告，在報告中他們認為：美國政行部門在下定決心攻打伊朗之前應考慮上述所有的問題。前中央情報局局長麥可‧海登(Michael Hayden)對軍事選項的可靠性提出質疑，他說：「攻擊伊朗將保証我們試著要避免的事發生—一個沒有剩下什麼東西可以建造核子武器，但終究會密秘地建造出它的伊朗。」

　　最後，就如同在阿富汗和伊拉克的戰爭所給我們的啟示：戰爭會奪走發動者自己的性命，而且發動戰爭比結束它容易得多。時任國防部長的羅伯特‧蓋茨(Robert Gates)在對西點軍校學生演說時，強調這些論點並說道：「就我個人的看法，未來的任何一位國防部長若再次建議總統派遣一支強大的美國地面部隊到亞洲、中東、或者非洲去，那他就應該如同麥克阿瑟將軍(General MacArthur)的妙喻一般『去檢查一下他的腦袋』。」

　　總結上述所言，美國行政部門把經濟制裁和可能的軍事行動當做是迫使伊朗著手外交努力的手段，以在核子議題上獲致令人滿意的解決方案。副國務卿威廉‧伯恩斯(William Burns)在眾議院外交事務委員會聽証會時表示：「制裁和施壓本身並不是目的，他們是求得外交解決方案的配套措施，而不是替代措施。」

歐盟

　　歐盟對於伊朗核子爭議的政策目標是「依據禁止核武擴散條約，遵重伊朗和平運用核能的合法權利，達成一個全般的、經過協商的、長期的解決方案，以恢復國際社會對具備獨特和平性質的伊朗核子計畫的信心。」這個公開宣布的目標與美國的目標並無二致；然而，布魯塞爾(Brussels, 譯註：即歐盟)最初選擇一個不同於華府的策略。自從1979年革命初期起，華府和德黑蘭之間的關係就一直處於互有敵意與不信任當中；美國一直試圖孤立與圍堵伊朗；在另一方面，歐洲則採取較低對抗性的手法，並試圖藉由與伊朗在商業和外交關係上的接觸，來影響該國的內政與外交政策。換個不同的說法，美國扮演「壞警察」的角色，而歐洲則扮演「好警察」的角色。最後，這兩個角色趨向同樣的結果，都沒有成功；伊朗繼續在它的核子計畫中獲得進展。

　　美國和歐洲對伊朗政策的不同可以藉由歷史、商業、以及地緣政治等因素來解釋。大體而言，德黑德與某些歐洲國家的關係比美國來得好些；歐盟一直是伊朗多年來的主要貿易夥伴，伊朗出口一大部分的原油和石化產品到歐洲巿場，並向歐盟購買機械、運輸設備、以及化學製品等。最後，伊朗和大部分的波斯灣/中東地區乃位處歐洲的後院，在那兒發生的事，其衝擊對歐洲遠比對美國來得嚴重且直接。華府和布魯塞爾間、以及歐盟會員國之間的某些差異，提供給伊朗機會，以克服那些想孤立並弱化其國際經濟與政治拓展的企圖。

　　依據上述背景，德黑蘭和布魯塞爾在兩伊戰爭(1980-1988)之後，試圖建立合作關係，然而這些努力卻因為宗教上的勒令(fatwa)追殺薩爾曼‧魯西迪(Salman Rushdie)的爭論和伊朗涉及恐佈活動的傳聞等二者而受到了限制。僅管有這些障礙與挫折，伊朗和歐洲都同意開始所謂的「關鍵性對話」(critical dialogue)，這些後來逐步形成全面的對話。歐盟試圖運用逐漸成長的貿易與商業關係，以及日漸繁盛的政治對話，以在四個方面來改變伊朗的政策：包含人權問題、以色列與阿拉伯國家的衝突、資助恐佈主義的傳聞、以及大規模毀滅性武器的擴散。逐漸地，尤其是自從2000年代初期起、更多有關核子計畫的資訊變得可以弄得到之後，核子議題主導了雙邊之間的關係。

　　在2002年，一個未事先申報的核子活動的意外事件，與其他兩個事態發展聯結在一起。首先，歐盟變得更在意有關大規模毀滅性武器的擴散，同時它明確地表達其主要戰略，宣示歐洲的角色正在崛起；此一戰略在2000年代中期正式公布。其二，美國在2003年入侵伊拉克升高了中東地區的緊張情勢，歐洲擔心華府可能會對伊朗發動另一場戰爭，會使得其「後院」更不穩定。

　　所有事態發展的結合為歐洲與伊朗間的核子協商奠定基礎。從2003年開始，這些外交上的努力由法國、德國、以及英國所主導。隔年，時任歐盟共同外交與安全政策高級代表(the EU high representative for common foreign and security policy)的哈維爾‧索拉納(Javier Solana)參與了協商；在2004年11月，歐盟與伊朗簽署協議，即世人所知的巴黎協議(the Paris Agreement)，依據協議，德黑蘭同意暫停鈾的濃縮，而且歐盟3國(譯註：E3，即前述法國、德國、以及英國等三國)/歐盟承認此次暫停是自主性的信心建立手段，而非法定義務。但這份協議並沒有維持太久，雙方都指控對方沒有履行其承諾。

　　隨著在2005年總統馬哈茂德‧艾瑪丹加(Mahmoud Ahmadinejad)的當選，德黑蘭重啟執行鈾的濃縮，而國際源子能源機構(IAEA)將伊朗交給聯合國安全理事會處理。在2006及2008年索拉納(Javier Solana)提出提議作為協商的解決方案，其中包括數個經濟與外交的鼓勵措施；然而，這些鼓勵措施未能滿足伊朗的期望與要求。就此事件，聯合國安全理事會發布了4份決議案(2006年12月第1737號、2007年3月第1747號、2008年3月第1803號、以及2012年6月第1929號)，這些決議案對伊朗施以嚴厲而全面的經濟制裁；在這段期間，歐盟則施加了額外的制裁。在此同時，協商的路線並沒有完全地被放棄。高級代表凱瑟琳‧艾希頓(Catherine Ashton)率領了後來成為眾所週知的5國+1或歐盟3國+3(法國、德國、英國、中國、俄羅斯、以及美國)，與伊朗進行數回合的磋商。

　　從這個簡略的歐洲—伊朗核子協商歷史中，可以獲致兩個結論：第一，自從2000年代末期，歐洲對於伊朗核能電廠的政策向美國的立場靠攏，這使得伊朗意識到「少了胡蘿蔔、多了棒子」。第二，沒有達成實質進展的主要原因是因為歐盟沒有能力去滿足伊朗最擔心的事—安全；伊朗的領袖們認為核子爭議是想改變政權的藉口，在提供這個伊斯蘭共和國安全保證上，美國的地位比歐盟更佳。

可能的外交政策

　　歐巴馬總統在連任之後不久便強調：經過協商的共識，其基本要素「應該要有一個辦法，讓伊朗能夠在享有和平用途的核電廠的同時，仍然盡其義務，並且對國際社會提供明確的保證，保證他們並未追求核子武器。」經過三個回合失敗的協商，伊朗和世界強權於今年二月在哈薩克（Khzakhstan)的阿拉木圖巿(Almaty，譯註：哈薩克舊都)舉行新一回合的對談，官方說法並未說明彼此討價還價的提議；然而，根據報導，協商聚焦於下列數點：

　　●暫停伊朗鈾的縮濃純度在百分之二十之處，這已被視為接近核武等級了。

　　●限制伊朗濃縮鈾儲備量於百分之二十。

　　●將濃縮鈾(enrichment)冷凍保存於靠近庫姆(Qom)的佛度(Fordo)儲存點。

　　●增加對伊朗核子活動的監控。

　　●以更為透明的態度與國際原子能源機構(the International Atomic Energy Agency, IAEA)合作。

　　●承認伊朗執行濃縮鈾的合法權益。

　　●保證不再增加新的制裁，並逐漸撤除現有的制裁。

　　雙方同意了一些議題，但在行動的先後順序以及解除制裁的程度大小與時間點選擇上，仍有根本的差異；因此，很重要的是不要去誇大最新一回合協商的相對正面的結果。還有，伊朗的談判代表發布一份聲明強調：他們「認為這些對談乃是極積的一步，同時應藉由採取一個積極且具建設性的方法，以及互惠的步驟來完成。」伊朗和世界強權在伊斯坦堡(Istanbul)召開專家會議(2013年3月)，並在阿拉木圖巿(Almaty)召開另一場首席談判代表會議(2013年4月)。即便他們能達成協議，但到底有多少協議將依據他們的協商策略，更重要地是依據現有的經濟、政治、軍事，以及戰略的實際情況而定。

未來的路

　　在處理伊朗的核子計畫上，再來的幾個月似乎至關重要。一方面，這個國家繼續在計畫上獲得進展，包含鈾濃縮的技術與熟練度逐漸養成。另一方面，嚴重的經濟制裁已經使其經濟艱困、原油輸出減少，並造成經濟成長停滯；任何政權的合法地位與存在是依據其能力是否符合人民的基本需求。不管伊朗或是世界強權都聲稱時間是站在他們這邊的；暫時撇開這些正反雙方的說法，可以確定的是外交的解決方案都符合彼此以及全世界的利益。要繼續向前邁進，伊朗、美國、以及歐洲的協商代表應該考慮下列事項：

　　首先，在經歷超過30年的憎恨之後，雙方應該要有實際一點的期望，並限制協商在核子議題上。其他顯著的戰略上的抱怨及爭論則須要處理。然而，以現今環境，大規模的討價還價似乎極不可能；反之，在核子僵局上所獲致的減少緊張情勢的協定，能夠為信心建立的基礎做準備，同時也可以鼓舞雙方去考量其他的議題。處理核子議題的談判不只是技術層面，政治與戰略的考量同樣地重要。

　　第二，自從1979年革命之後，伊朗擁有一個獨特的政治/宗教體系，乃以由宗教法學家監護(velayat-e faqih)的概念為基礎。一份對伊朗領袖們言論與政策的嚴密調查說明了：政權的存續是他們的優先考量；事實上，政權存續就在核子爭議的核心之中。許多的伊朗領袖們相信美國運用核子爭議當做藉口以遂行改朝換代，他們點出：當核子計畫從伊朗國王(Shah)主政之下開始時，美國支持這個計畫、賣核子反應爐給伊朗、並且提供伊朗教育訓練。他們認為華府的真正目的是要把在德黑蘭的伊斯蘭政權換掉，而不是核子計畫。什葉派宗教領袖哈米尼(Khamenei)最近聲明：「如果美國想要結束這個爭議，有一個簡單的辦法，那就是美國要放下對伊朗的敵意。」這個看法必須要處理，美國官員必須向伊朗官員保證：美國的目標是改變伊朗的政策，而不是這個政權。

　　第三，假若這些協商代表達成協議，他們將要說服社會大眾和華府與德黑蘭的領袖們去接受它。雙方的民眾對彼此的看法乃是極端的憎恨。伊朗被看成是美國在中東及南亞洲地區的利益的主要威脅者已經超過30年了；同時，美國則一直被描述成「大撒旦」(Great Satan)。雙方的領袖們必須從根本上去改變這些看法，這需要一流的新方案以建立信心。

　　最後，華府與德黑蘭之間數十年的敵意阻礙了一個事實：美國與伊朗的利益並非總是互相排斥：有數個具有可能性且大有可為的合作範圍，包含了能源、反恐、毒品走私、區域安全、伊拉克、阿富汗，以及許多其他事務。美國與伊朗之間恢復邦交並非僅僅只是可能而已，而且也令人期盼；它有助於雙方的利益，並且對區域和全球穩定有貢獻。在伊朗新年的除夕(Nowruz)，歐巴馬總統在給伊朗人民和領袖的賀電中表示：他將「繼續朝向獲得貴我兩國之間友誼與和平的成果的新日子而努力。」2013年3月底，什葉派宗教領袖哈米尼(Khamenei)表示他對與美國會談不表樂觀，但是也不反對。這些陳述意指突破性進展不太可能，而戰略上與心理上的關鍵阻礙則必須處理；還有，用以解決美伊之間的伊朗核子危機和減緩緊張情勢的外交解決方案，是值得努力的。