前海基會秘書長談ECFA：宜提交國會實質審查 陳榮傑 日前「海基會」與「海協會」所簽署的「經濟合作架構協議」，立法院可否實質審查？ 引發討論。有人援引大法官會議329號解釋，強調兩岸協議不是條約。有人強調兩岸協議「國會不能修正」。上述說法，討論空間頗大，個人看法如下： 一、依據「分權原則」，最高法院（例如美國）或憲法法院，就行政部門對外所簽之協議，除非違背憲法或牴觸法律，通常不予審查。遑論界定條約之涵義。大法官會議又認為「國際書面協定」僅「國家」之間能夠簽署？ 二、「條約」簽署主體並不限於國家，國際組織或「政治實體(Political entity)」亦能簽署國際法律文件。例如台灣在「一個中國」的框架下，許多國家不承認台灣是「國家」，但在WTO體系下，台灣與許多無邦交國家簽署雙邊「入會議定書」。無人可以否定此類「入會議定書」不是廣義的國際性法律文件。甚至「交戰團體」「叛亂團體」與合法政府所簽之停戰協定亦屬廣義的國際協定。 三、其實，國際體係的主體，不論國家，國際組織，或其他政治實體，彼此之間所簽署具有拘束力之文件，名稱不下數十種，其中較常見者包括條約、憲章、議定書、協定、備忘錄等等。廣義而言，「條約」是這些文件的總稱。憲法第 38 條：「總統有締結條約之權」，其中所稱之「條約」應指廣義的「條約」。 四、國際法律文件，是否應送國會審議？ 一切以其「內容」為定，而非以「名稱」為準。一般而言，舉凡文件內容，涉及人民權利義務或抵觸法津者，應送國會實質審查。例如「駐華美軍地位協定」雖以「協定」為名，但其內容涉及人民之權利義務，當然須送國會實質審查，不能以此文件名稱為「協定」而規避國會審查。 五、所謂國際性法律文件，是否應送國會審查，在實務上分為二類：其一，應送國會審查的，不管實際名稱如何，泛稱「條約」。其二，不須送國會審查者，不管實際名稱如何，泛稱「行政協定」。 六、簽署「行政協定」必須注意內容不牴觸現行法律，或經立法授權。例如「稅捐稽徵法」第四條規定：「財政部得本互惠原則，對雙方同意給與免稅待遇之機構及人員，核定免徵稅捐」，即是適例。 另，ECFA經兩會簽署之後，國會能否實質審查？ 兩岸關係不論如何定位，彼此之間所簽之法律文件，自屬上述廣義的國際性協議。兩會最近所簽的「經濟合作架構協議」，其執行涉及相關法規之修訂，何能不經國會實質審查？ 再查，國際性法律文件簽署之後，通常須經「批准程序」，目的給予雙方最後「考慮」的機會。當然，國際體係之締約談判，有其神聖的面向，文件簽署之後，除非確有難行之處，通常不宜重啟協商。但行政機關實在難以「倒因為果」，援引此種締約實務，要求立法機關包裹表決。如需修改通常以「補充協議」 為之即可。 本案國內意見分歧，國際關注，有關當局應該大方以對，不要預設立場，提交國會審查。唯有如此，始能化解阻力，增加協定之社會基礎。（作者為法律學者） | 
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