2006.11.30 中國發展觀察

    共產黨執政，就是領導和支持人民當家作主，在基層，就是在黨的領導下大力發展基層民主政治。基層民主政治建設，能夠為人民當家作主奠定制度基礎和政治文化基礎。 

    在當前的基層民主和基層政權建設中，如何實現堅持黨的領導與人民當家作主的統一，在認識和實踐方面正在展開探索。從具體工作來看，重點是處理好基層黨組織與基層人大、基層政府的關係，處理好基層黨組織與群眾性自治組織的關係。在鄉鎮政權建設中，有的主張基層黨組織與基層人大、基層政府尤其是鄉鎮黨委、人大、政府“合一”；在社區組織建設中，有的主張村級黨組織與村民委員會“合一”（即“兩委合一”），社區黨組織與社區群眾性自治組織“合一”，以此來保證黨的領導並減少基層組織之間的結構性磨擦。目前，已經在一定程度上出現了走向“合一”的趨勢。在一些地方的探索中，不僅提倡鄉鎮黨委、人大、政府相互兼職，村級黨組織成員兼任村民自治組織職務、社區黨組織成員兼任社區群眾性自治組織成員，還出現了一些制度性的安排，如鄉鎮管理體制的“三合一”改革、村級組織運行的“一制三化”和“青縣模式”等。“一制三化”是以農村黨支部主導“兩委”共治和村民參與監督的制度安排，突出的是“兩委聯席會”的作用；“青縣模式”則提倡村黨支部書記兼任村民代表會議主席，突出的是村民代表會議的權威地位。目前，這些探索實踐還在起步過程中，經驗總結還需要時日。我的看法是，黨的基層組織的領導核心作用應體現為“掌舵”，而不是“劃船”，黨的領導應該主要是制定社會經濟生活的規則，並保證其他各類組織的功能發揮，而不是直接管理基層社會事務。在鄉鎮改革中，也許更應圍繞鄉鎮黨委書記兼任鄉鎮人大主席設計相應制度，而不是在鄉鎮黨委書記兼任鄉鎮長上做文章，因為這樣做更有利于發揮黨組織的政治領導作用；在村民自治中，也許更應推進黨支部帶領村民制定村莊事務的方針政策並監督村民委員會執行的制度探索。 

    黨組織與自治組織的關係，即通常說的“兩委關係”（黨支部與村委會），一直是村民自治的重要問題。如何處理二者關係，對于改善和鞏固黨在農村工作中的領導地位影響深遠。現在，基層黨組織建設的一個重要問題是，有的基層黨組織成了支部書記的天下，既不服從中央的方針政策，也不尊重人民的意志願望，甚至為了維護私利拒不發展黨員或者只發展親朋好友入黨。在有的地方，鄉鎮黨委為了打破村黨支部書記的家天下，甚至不得不在鄉鎮辦黨校，組建臨時支部，發展積極分子入黨。如何從根本上解決這個問題，我們認為，關鍵是發展黨內民主，而且是將黨內民主和人民民主有機地結合起來。近幾年，基層的探索已經有了巨大成績。先有了“兩票制”（全體村民對黨支部成員的信任票和黨員正式選舉），後來逐步有了制度化的支部成員“兩推一選”（村民推薦、黨員推薦和黨內選舉），這種黨內民主的發展對于保持黨組織的健康起了重要作用。現在，在黨組織和自治組織的關係上，也已經有了若幹有益探索，這是統一發展黨內民主和人民的重要探索。堅持村黨組織作為村級組織領導核心地位，並不意味著必須確立村黨支部書記個人的領導核心地位，或者說黨支部書記可以直接領導村主任的工作。增強黨支部的活力，一條重要途徑是不斷接受民主選舉的洗禮。連接黨內選舉和村民選舉的主要通道，可以是黨支部推出黨員參加村委會選舉，並力保共產黨員在公平自由的村委會選舉中獲勝。如果選舉失敗，黨組織負責人要承擔責任直至辭職。這樣，通過選舉來逐漸培養基層黨組織成員的民主政治意識。樹立執政黨地位必須不斷接受人民授權認可和鞏固的人民主權觀念，而通過基層民主則可以在制度上為黨的建設引進一股源源不斷的活水。 

                               發展基層民主提高加強制度化水平 

    在基層民主政治建設實踐中，三個環節的工作是有機聯係的，即理念理論——規則制度——操作運行。目前基層民主政治建設中的主要問題，主要是表現在規則制度無法有效運轉上。能否建立規范的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督制度，真正保證群眾依法行使選舉權、知情權、參與權、監督權，是關係成敗的根本問題，也關係到能否保持民主發展的基本動力。當前，在村民自治中存在的一些問題值得特別注意。如在選舉方面，村民選舉委員會成員、村委會候選人不是由村民依法推選和直接選舉產生，而是由鄉鎮或村黨組織指定；不按法定程序進行選舉，不公開計票，不當場公布選舉結果；在決策方面，長期不召開村民大會，用間接民主代替直接民主，法律規定須由村民大會決定的事項，未經村民大會授權就由村民代表會議作決定；在決策重大村務時，既不召開村民大會，也不召開村民代表會議，而是由黨組織或村委會甚至個人說了算；在管理方面，形式主義現象嚴重，村務公開內容不真實、公開的形式隨意性很大；在監督方面，村委會既不向村民大會報告工作，也不接受村民評議，村委會成員享受誤工補貼標準的決定權集中到鄉鎮黨委、政府，削弱了村級民主監督的權利。出現這些問題的原因，有基層幹部的認識水平和管理水平問題，即對民主程序運作還不熟悉，但是，更重要的是認同問題，仍然有相當部分基層幹部認為村民自治是超前的。此外，也有部分基層幹部為了個人謀取私利而抵制民主。