我國公投法提案連署門檻    憲政法制組助理研究員 黎家維

一、前言

行政院會29日通過公投法草案，將公投提案人門檻由千分之五（約八萬人）降為萬分之五（約八千人）；連署人門檻百分之五（約八十二萬人）降為百分之二（約十六萬人）。執政黨修改的主要理由在於讓民眾有更多自主權，以破除「鳥籠公投」的束縛。雖然世界各國對於公投提案與連署門檻並沒有一致性的規範，但此番降低門檻的提案如果通過，無疑將使民眾行使直接民權更為容易，對台灣而言恐將是禍不是福。   

二、與他國經驗相較，我國公投法提案連署門檻 不高

    公民投票是體現直接民權的重要方式之一，因此其制度之設計就是要儘量擴大民眾的參與，讓民意能直接就特定議題發聲表態。不過，公民投票如果過渡濫用，也會容易產生民粹治國、政治不穩定、以及政治事務處理成本龐大的流弊。因此，直接民權行使的頻率就必須考量可能的成本與代價，如何在兩者間尋求平衡，乃成為一國在設計公民投票制度時，所必須面對的價值選擇問題。而提案與連署人數門檻的限制，便呈現出這種價值選擇的結果。

我們從一些國家的經驗來觀察。在提案人數方面，其實各國並無一致的實踐，有的以公民人數之一定比例為門檻，有的則規定固定人數為門檻。例如美國各州多以前一次州長選舉人總數來計算，平均百分之一到二；奧地利則規定須有一萬人簽署提案；德國巴伐利亞邦則規定須有二萬五千人簽署。

在連署方面，各國同樣沒有一定之規範。瑞士憲法規定一般法律須五萬公民或八個邦連署，憲法則須十萬公民連署。義大利憲法規定法律創制須五萬公民連署，法律與憲法複決須五十萬公民連署。西班牙則規定一般法律提案權須有五十萬人連署。美國各州連署門檻從北達科達州的百分之二，到懷俄明的百分之十五均有；比較適中的如加州，有關憲法創制案約須百分之八的連署，而州法律則須百分之五。因此有學者認為，美國各州公投連署涉及憲法層次的，應要求百分之八到十的連署人為宜，而一般法律的創制複決則以百分之六至八之為宜。

    以我國九十三年通過的公民投票法之有關規定與民主的標竿—美國相比：我國提案人數為千分之五，遠低於美國各州的平均值百分之一至二；我國連署人數百分之五，也比美國各州較適中的百分之八為低。故不論是提案人數或是連署人數，其實都並不算高。以此門檻「過高」為由而認為我國的公法不易發動，是「鳥籠公投」的說法，根本言過其實，毫無根據。   

三、濫用直接民權恐非台灣之福

    如前所述，公投制度發動的難易，取決於一國為落實直接民權之行使與承擔相應而來社會成本的一種價值選擇，沒有絕對的標準，然過與不及均非恰當。公投制度之目的主要在於彌補「代議制度」之流弊或不足；太過限制公投之發動，不僅有違民主精神，也無從發揮補救代議制度流弊之功能；但若過度強調直接民權之行使，又恐有弱化「代議制度」運作之虞，而有喧賓奪主之感，且亦會使得政治過程的處理耗費太多社會成本，如此是否有利台灣政治之發展，不無疑問。

    此外，台灣在設計公投制度時，也必須考量政治文化與環境。公民投票的發動，其實也是一種大規模的群眾動員。如今台灣藍綠的對抗以及年年選舉所造成民眾大規模且過度的動員，已經引發許多民眾的不滿，朝野也都有調整選舉時程的呼聲；例如陳總統曾主張一年辦中央選舉，一年辦地方選舉，要總統與立委選舉時間一致，縣市首長與縣市議員一致；行政院長謝長廷更主張在年底就推動三合一選舉。這些作為，其實就是希望藉減少選舉的次數，來降低各政黨大規模動員群眾的頻率，而減少所可能造成的社會成本、以及因對立而產生的內耗。如今降低公投提案與連署門檻，無疑增加了政治人物動員群眾的機會，這其實與民眾的期待與朝野希求減少選舉的主張背道而馳。

太過頻繁的政治動員，對於社會整體來說都是一種負擔，不僅可能會弱化民主代議體制之運作，對台灣的政治穩定度一定會造成負面影響。美國堪稱民主成熟的國家，其民眾的投票率與參與政治的熱情，遠較台灣為低。但是其對於公民投票的發動，平均而言仍採取比台灣現行公投法更為困難的發動門檻。以台灣部分民眾對政治的高度熱情，如再降低公投發起門檻，其結果極易引發濫用直接民權的種種流弊，此絕非台灣人民之福。

    況且我國公投法自通過以來，除總統為公投綁大選所發動的兩項防禦性公投外，尚沒有由人民自己或由民意機關立法院發動的案例，現行門檻是否允當，對台灣會造成何種正負面的效果，其實尚無實踐的經驗可供參考。如今貿然對提案與連署門檻進行修改，一方面其必要性誠屬可議，另方面對於法律的威信無疑是種傷害。   

四、民進黨的政治目的

民進黨政府降低公投發起門檻，其政治目的之一顯然是想藉直接民權的發動，來扭轉其在國會不利的形勢。這種訴諸民粹的政治運作思維其實非常危險：第一、它可能會增加藍綠對抗的頻率，加大藍綠對抗的場域，加深藍綠支持群眾的裂痕，最後加重台灣的內耗。第二、台灣政治可能更不穩定，政治事務的處理也將付出更多社會成本。第三、台灣的代議制度將受侵蝕。第四、水能載舟，亦能覆舟。過度操弄民粹，也可能終為民粹所傷。因此，政治事務的處理與的運作，仍應回歸憲政制度之規範，尊重國會多數與政治現實。濫用直接民權，對台灣而言，絕非有利。

 舉例 :

議提不明，公投決議不明確 或 無法實施等，拿公投當競選宣傳工具，要全國公民陪政治人物玩遊戲 ，愚弄全國....  毫無意義。

公投護台灣 (蝦米哇勾 ? 要去自願當兵嗎 保國衛民 ? 直接公投 釣魚台就好了...只有 "孬種" 兩字可以形容 )

重返聯合國公投 (耍白痴，哪一國理你 ? 在哪執行 ?)