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兩漢監察制度考

壹、前言：

上課板書的筆記

貳、中國監察制度沿革

參、西漢：

甲、多頭的中央監察體制：

一、御史大夫的職責以行政為主監察為輔

二、御史大夫主持了刑法的修改

三、丞相司直代表丞相執行監察

四、司隸校尉是皇帝特設的

五、沒有一個長效保証機制

六、御史大夫更名大司空，待遇提高

七、西漢監察體制存在漏洞

八、西漢監察制度對後世產生深遠影響：

 (一)、監郡御史的做法不靈驗

 (二)、天下分為十三部

 (三)、刺史可由御史推薦

 (四)、“六條問事”抓住監督重點

 (五)、刺史工作方式是流動的

 (六)、分級負責、歸口辦理

 (七)、刺史出巡也是一種“異體監督”

 (八)、優良的監察官：晁錯耿直諫言

肆、東漢：

乙、監察制度墨守成規

一、監察制度徹底癱瘓

二、中央有兩大監察班子

三、監察官單獨而坐

四、督郵配合刺史工作

五、監察官的職位是形同虛設

六、優良的監察官

 (一)、鮑永敢於碰硬

 (二)、張湛愛提意見

 (三)、李膺“岩岩如玉山”

伍、結論 

壹、前言：

l  上課板書的筆記如下：

1.御史大夫：全國最高監察官，監察皇帝及文武百官（年俸2000石）。

2.御史中丞：全國第二監察官，全國文武百官（年俸1000石）。

3.侍御史：掌公卿之糾舉彈劾權（監察權），掌百官之糾舉判問權（司法權）及百官之糾舉拘捕權（警察權）。

4.部刺史：掌郡及郡太守之監察權。

5.司隸校尉：掌特區郡（三輔郡、弘農郡）之監察權。

貳、中國監察制度沿革：

l  政治是一個龐大的人事機構，形成科層體制（官僚制度）。龐大之官僚需要從考選至退休的人事制度存在，以為支撐。官僚體系中資訊的流通與掌握（公文系統）亦屬重要。財務行政亦是影響歷代行政的重要因素。官僚體系之下，影響地方公共事務甚深者乃仕紳（豪族、門閥）。官僚體系分為三個層級：宰相層級、部制層級、各級地方政府層級。為了能有效管理龐大的官僚，必然要有官僚監察體系之存在。

l  中國監察制度起源甚早，迄今已有二千餘年之歷史。中國的監察制度，向有「御史制度」﹙察官﹚與「給諫制度」﹙言官﹚二大系統，前者監察各官，督責百僚，後者諫正君主過失，議論政事，二者對象有別，內容不同，是中國政治制度的特色。按中國監察制度始建於秦（西元前二四六至二○六年）、漢（西元前二○六年至西元二二○年）時代，當時由御史府（台）掌管監察工作，漢武帝時增置丞相司直及司隸校尉，同司糾察之任。並設十三部刺史分察地方。東漢光武帝（西元二二年至五七年）因襲前制，以司隸校尉及十二部刺史分察地方。魏（西元二二○年至二六五年）、晉（西元二六五年至四二○年）以後，略有變革。隋（西元五八一年至六一八年）、唐（西元六一八年至九○四年）以來，分置「台」「諫」兩職，御史台主監察文武官史，諫官主諫正國家帝王，並仿漢代刺史之制，分全國為十五道派使巡察地方。宋（西元九六○年至一二七九年）初仍因唐制，惟中葉以來，台臣與諫官之職掌逐漸不分，肇元代（西元一二七九年至一三六八年）以後「台」「諫」合一之端。至明（西元一三六八年至一六六四年）、清（西一六六 四年至一九一一年）兩代，以都察院掌風憲，對地方監察益趨周密，從十三道監察御史增為十五道，清末復按省分道增為二十道，明奏密劾，揚善除奸，充分發揮整飭綱紀之功效。

參、西漢：

甲、多頭的中央監察體制：

l  劉邦在秦的廢墟上建立起西漢王朝後，首要任務就是恢復官僚制度，保証國家機器正常運轉。他在中央繼續實行以丞相、太尉、御史大夫為核心的三公（三者合稱“三公”）官僚體制。其中御史大夫為副丞相，並兼負監察全責，是監察機構御史府的最高長官。同時沿用秦制，丞相職位出現空缺時，可由御史大夫遞補。有人作過統計，西漢43位丞相中，由御史大夫遞補的就有25位。御史大夫的地位很高，尤其是他們中的德才超群者。漢武帝時，張湯為御史大夫，德高望重。武帝經常與他商量國家大事，有時讓張湯主持國政。有一次張湯生病，漢武帝還親自去看望他。這個待遇不是所有的三公都能得到的。

l  概括地說，西漢的御史大夫以行政工作為第一要務，以監察工作為第二要務。由於御史大夫很大的精力都用在行政事務上，平日主持御史府的重任就落在了御史中丞的肩上。錢穆國史大綱有云：（可知宰相、御史大夫、太尉三公，其初實亦帝王私臣。）參閱《國史大綱第三篇第九章165頁》

l  （御史大夫，秦官。侍御史之率，故稱大夫。漢因之，位上卿，銀印青綬，掌副丞相。故事，選郡守相高第為御史大夫，任職者為丞相。漢舊儀：「拜御史大夫為丞相，左右前後將軍贊，五官中郎將授印；拜御史大夫，二千石贊，左右郎將授印。」成帝綏和元年，更名大司空。成帝欲修璧雍，通三公官，故改御史大夫為大司空。金印紫綬，秩比丞相。御史大夫月俸四萬。哀帝建平二年，朱博奏請罷大司空，以御史大夫為百僚帥，帝從之，遂復為御史大夫，皆宰相之任。事具宰相篇。元壽二年，復為大司空。漢高帝以御史大夫周昌為趙王相。上持御史大夫印，弄之，曰：「誰可以為御史大夫者？」視趙堯曰：「無以易堯。」遂拜之。始堯為昌符璽御史，有人謂昌曰：「君之吏趙堯奇才，必代君為相。」昌曰：「堯刀筆小吏，何至是乎？」後果然。又倪寬為御史大夫，以稱意任職，故久無所匡諫於上，官屬易之。張湯為御史大夫，每朝奏事，日旰，天子忘食，丞相充位而已。又趙綰為御史大夫，請無奏太皇太后事，即竇太后也，好黃老言，患其不用儒，故奪其政。又杜周為御史大夫，後周子延年又為御史大夫，以居父官，不敢當舊位，坐臥皆易其處。又貢禹字少翁，為御史大夫，列於三公。自禹在位，數言得失，書數十上。凡為御史大夫，而丞相次也，其心冀幸丞相物故，物，無也。故，事也。言無所復能於事。或乃陰私相毀害，欲代之。見史記。又曰：鄭弘為大夫，守之數年不得。匡衡居之，未滿歲而丞相死，即代之。後漢初，廢御史大夫。更始至長安，以隗囂為御史大夫。中元元年，光武東巡泰山，以張純視御史大夫，從封禪，禮畢罷。至建安十三年，罷三公官，始復置之，以郗慮居焉，華歆亦為之。不領中丞，置長史一人。魏黃初二年，又改御史大夫為司空，末年復有大夫。而吳有左右焉。晉書曰，魏以司空何曾為晉國丞相，以王沈為御史大夫是也。吳孫休以丁密、孟宗為左右御史大夫。晉初省之。此皆為三公，非今御史大夫也。今御史大夫，即漢以來御史中丞是也。後代或置大夫，皆中丞之互名，非漢舊大夫之任。唯劉聰僭號，置御史大夫，亞於三公，頗似漢制也。）參閱《通典卷第二十四職官六》

一、御史大夫的職責以行政為主監察為輔：

l  御史大夫有三大職責。第一，輔助丞相，處理朝政。我們讀《漢書》“紀”的部分，有時能看到天子遇到重大問題“下其議兩府”的句子，兩府即指丞相府與御史大夫府，說明御史大夫參與國政。天子有時也直接徵求御史大夫的意見。漢宣帝時，蕭望之為御史大夫，居住在五鳳一帶的匈奴發生內亂，有人主張趁機將其剿滅。宣帝為慎重起見，派中朝大司馬車騎將軍韓增、諸吏張延壽、光祿勛楊惲、太僕戴長樂等人，去徵求蕭望之的意見。蕭望之認為如果趁其亂發動進攻，這支內附的匈奴必然離我而去。他主張應遣使者前去安撫，救其災患，行仁義而不動干戈。宣帝採納了這個意見，最終安定了這部分匈奴。第二，掌管奏章，轉發皇帝的詔令。按當時的規定，皇帝頒發詔書時，要由御史大夫交給丞相，再由丞相下達百官。第三，監察百官，並主持法律的修訂工作。

二、御史大夫主持了刑法的修改：

l  《漢書．刑法志》記載了這麼一則故事：漢文帝在位時，齊國太倉有一個叫淳于意的人，因給人看病致死，被人給告了，判他受肉刑。那時候肉刑包括往臉上刺字、割去鼻子，砍去左右腳三種情況。因淳于意當過太倉縣令，所以要把他押解到長安去受刑。淳于意沒有兒子，只有五個女兒。臨上路時，他嘆了口氣，說：“生女兒有什麼用啊，遇到急事，一個有用的也沒有！”這句話被他最小的女兒緹縈聽到了。她心裡很不是滋味，就跟著父親去了長安。到了長安後，她給漢文帝寫了一封信，信上說：“我是太倉縣令淳于意的女兒。父親做官時，人們都說他是個清官，如今犯了罪應當受到肉刑的懲罰。我不替父親傷心，只是想人死了，不能再活；割了鼻子，不能安上去。以後想改過自新，也沒有辦法了。我願給官府收為奴婢，替父親贖罪，好讓他有個悔過自新的機會。懇請皇上開開恩。”這封信真的送到文帝的手裡。文帝看後，很同情緹縈說的話，就下詔廢除了肉刑，同時讓大臣們商議一個代替肉刑的辦法。丞相張蒼和御史大夫馮敬擬定了這麼幾條：廢除肉刑後，臉上刺字的刑罰改為服苦役，割去鼻子的刑罰改為打300板子，砍去左右腳的刑罰改為打500板子。文帝都同意了。這裡，御史大夫就主持了修改刑法的工作。

三、丞相司直代表丞相執行監察：

l  漢武帝於元狩五年（西元前118年）設置了丞相司直一職。丞相司直秩比二千石（比是比照、參照的意思），俸祿標準是100斛，職責是協助丞相糾察不法官員。司直是丞相府官員，歸丞相領導，不只掌監察，不理行政，是行政機關中特設的監察官員。丞相司直的監察對象非常廣泛，上從皇帝貴戚近臣，下到地方的郡縣官員。日常工作就是審閱經過丞相府的各種檔，發現問題進行彈劾。但從歷史上的影響看，丞相司直遠不如御史大夫和司隸校尉。

四、司隸校尉是皇帝特設的：

l  司隸校尉也是漢武帝時新設置的監察官，它的出現有一定的偶然性，是宮廷內部因權力之爭引發的巫蠱之禍的產物。巫蠱是當時流行的一種迷信，一些方士和巫婆教人把木頭人埋在地下，然後念咒、做法事。據說可以使冤家遭殃，自己得福。漢武帝時，許多皇室貴族都相信這套把戲，甚至有的宮女也在屋子裡埋下木頭人，詛咒仇人。武帝晚年多病，老是懷疑有人用這種方法在害他，就讓江充去查辦那些“大逆不道”的人。江充也是監察官出身，做過繡衣直指，也叫繡衣御史（因身著皇帝特賜繡衣而得名）。江充領命後狐假虎威，到處挖掘木頭人，殺了好多人。後來有人說太子宮裡埋有許多木頭人，江充就要到太子宮裡去挖，並讓太子出來見他。太子被逼無奈，派人把江充抓起來殺了。消息傳到武帝的耳朵裡，變成了太子在謀反，於是武帝發兵攻打太子。雙方激戰5晝夜，死傷數萬人，最後太子兵敗自殺。這個事件中，武帝特置司隸校尉，率領京城裡的1200宮奴，緝捕用木頭人蠱惑人心的方士和巫婆。這場風波平息後，司隸校尉的官職被固定下來，成為常設的監察官。

l  司隸校尉的俸祿與丞相司直相同，職責是糾察京城以及三輔、三河、弘農7個郡官員的過失。三輔是京兆尹、左馮翊、右扶風三個地方，三河為河內郡、河東郡和河南郡。這些地方都在京城長安（今陝西西安）附近。按照職權劃分，司隸校尉既是中央也是地方的監察官。司隸校尉的下屬官僚主要有“從事”，包括中央的都官從事、別駕從事、簿曹從事、兵曹從事、功曹從事，以及地方7個郡的從事，共計12人，統稱“司隸從事”。

l  行政關系上，御史中丞（註一、二、三：）丞相司直和司隸校尉各成體系。御史中丞是中央正規監察機關的官員，有專門的官署御史府；丞相司直代表丞相執行監察，聽命於丞相；司隸校尉是皇帝特設的監察官，直接受皇帝指揮。但同為中央的監察官，三者也有彼此制約和職能交叉的地方。比如司隸校尉負責監察京城的官員，所以有權監督丞相司直，但司隸校尉實際上又是部分地方監察官，又要受御史中丞監督。作為監督的對象，京師百官要接受不同體系的官員的監察，頭緒也真夠亂的。但亂也有亂的好處，那就是中央的監察體制更加嚴密了。

l  註一：（御史中丞，舊持書侍御史也。初，漢宣帝元鳳中，感路溫舒尚德緩刑之言，季秋後請讞。時帝幸宣室齋居而決事，令侍御史二人持書，持書御史起於此也。後因別置，冠法冠，有印綬，與符節郎共平廷尉奏事，罪當輕重。後漢亦二人，銅印青綬，選明法律者為之。蔡質漢儀曰：「選御史高第者補之。」凡天下諸讞疑事，掌以法律當其是非。自桓帝之後，無所平理，苟充其位而已。）參閱《通典卷第二十四職官六》

l  註二：中丞是漢代監察系統中之副長官，乃御史大夫之丞，因居皇帝殿中，故曰中丞。他的權限很大，據漢官儀載：「兼典蘭臺祕書，外督部刺史，內領侍御史，受公卿章奏，糾察百寮。」到了東漢，御史大夫轉為司空，則中丞即為「御史臺率」（臺內長官）。唐代中丞亦屬御史臺之副長官，置三員，正四品下，輔佐御史大夫統率三院御史。（即：臺院，有侍御史六人；殿院，有殿中侍御史九人；察院，有監察御史十五人。）中丞因為御史大夫之副貳，如大夫有故，中丞則代知其事。中丞又有獨立彈劾權，如崔植為中丞，「入閣彈事，頗振綱紀」（舊唐書崔佑甫傳）。武元衡為中丞，「持平無私，綱條悉舉，人甚稱重」（舊唐書武元衡傳）。唐之中丞，本為中央官，但可兼領地方之「京畿採訪處置使」（專監察地方之官員）。宋代監察制度，因不置御史大夫，則以「中丞一人為臺長」（宋史職官志），但不置正員，用給事中及諫議大夫兼權。如張觀「以給事中權御史中丞」（宋史張觀傳），薛奎以「右諫議大夫權御史中丞」（宋史薛奎傳），皆是顯例。中丞有很大的獨立彈劾權，如「御史中丞王陶，彈宰相韓琦為跋扈，罷為翰林學士」（宋史韓維傳）。元代御史臺置中丞二人，正二品，為御史臺次官，也有獨立之彈劾權，如「董文用為中丞，奏丞相桑哥姦狀」（蒙兀兒史記董文用傳），即是其例。 明太祖洪武元年（西元一三六八年），仿元制設御史臺，除設左、右御史大夫外，亦設中丞，後以胡惟庸之獄，罷御史臺，但仍留中丞。洪武十四年，更置都察院，中丞之官始廢，清亦如之。

l  註三：（初，漢御史大夫有兩丞，一曰御史丞，一曰中丞，亦謂中丞為御史中執法。漢高帝詔徵賢良，御史大夫下相國，相國下諸侯王，御史中執法下郡守。晉灼曰：「中執法，中丞也。」中丞在殿中蘭臺，掌圖籍祕書，漢中丞有石室，以藏祕書、圖讖之屬。以其居殿中，故曰中丞。外督部刺史，內領侍御史十五員，受公卿奏事，舉劾案章，蓋居殿中，察舉非法也。及御史大夫轉為大司空，而中丞出外為御史臺率，即今之御史大夫任也。自此以後，並如今御史大夫也。）參閱《通典卷第二十四職官六》

五、沒有一個長效保証機制：

l  漢武帝設計並推行得好好的刺史制度，到了西漢後期開始走樣。漢成帝綏和元年（西元前8年），也就是漢武帝死後的79年，丞相翟方進和大司空何武上奏，請求將刺史改為州牧，理由是按照祖宗的家法應該以貴治賤，不能以卑督尊。刺史只有六百石，監察二千石的高級領導幹部不合規矩。成帝只好下詔，把刺史改名為州牧，增秩二千石，與郡守平起平坐。3年後，丞相朱博上書力爭說：“當年設十三部刺史，職級低但賞賜重，這樣可以激勵他們努力工作。廢除刺史、改設州牧後，激勵機制沒有了，收不到監察的效果，應該恢復刺史制度。”於是又將州牧更為刺史。但幾年後，再次將刺史改為州牧。不要以為這樣一來提高了刺史的地位，這是兩種觀念在進行較量。翟方進等人認為監察制度應同其他制度一樣，不得違反森嚴的封建等級制，必須遵守以貴治賤的原則。衡量的標準應該看是否有利於監察的效果。較量的結果，是等級派佔了上風。刺史改為州牧後，原來的監察官開始向行政官員轉化，監督者與被監督者混為一談，利害關系由相異變為相同制度已被破壞了。漢武帝在生前找到了一條行之有效的監察方法，但卻沒有也不可能找到保証它的長效機制。斯人已去，其政也息，這是那個時代無法避免的悲劇。