高雄港境外航運中心政策屬於1995年經濟部提出「亞太營運中心計畫」之一部分[i]，制度內容為部份解除外國船舶禁航兩岸之限制，以不通關、不入境方式，開放從事大陸地區與第三地貨物轉運作業。1997年4月起正式營運。並配合1996年中共修法授權[ii]，1997年1月兩岸民間航運代表於香港兩岸「試點直航」問題協商，決定開通福州、廈門至高雄的試點直航航線，以便高雄港中轉大陸外貿貨物。隨後台灣方面並於同年7月、10月搭配開放大陸權宜輪經第三地，可原船載櫃往返兩岸，以及開放幹線船舶經高雄港得延伸至第三地[iii]。

從Williamson的制度理論觀察[iv]，高雄港境外航運中心此一連串制度安排（institutional arrangements）的出現，顯示兩岸治理結構與制度環境，已經對第四階層的資源分配及使用造成影響，亦即是形成第四階層中邊際經濟行為的侷限條件，換言之，兩岸治理與制度環境對於高雄港追求最大經濟效益一事已有負面影響，也就是說「兩岸禁航」的制度限制，已經影響了高雄港的策略選擇，並拘束（constraint）了高雄港追求帕雷圖最適境界（Pareto optimality）的可能性[v]。

此一限制，可從前文所述之高雄港與上海港表現的第二次背離現象再度觀察。自從1997年高雄港境外航運中心開始營運後，高雄港的貨櫃裝卸成長量開始恢復上揚，連續三年均超過百分之十之年成長量，一掃高雄港表現長期下滑的陰霾，尤其是相對於上海港在1997年與1998年的成長量下滑的趨勢[vi]，高雄港的逆勢成長更是難能可貴。並且從高雄港境外航運中心的表現中（表4.7）發現，其貨櫃裝卸的年成長量非常驚人，除了第一年（1998年）由於前年的數量僅從五月份後起算，因此達到113.92%的超高成長量外，其後連續四年的年成長量都在百分之十以上，顯示對於境外航運中心此一創新安排的制度需求（institutional demand）有多高，特別是其年成長量固定超過高雄港總體裝卸年成長量一段距離的現象，此制度所帶來的連動效果想必更為驚人[vii]。

 高雄港境外航運中心的制度創新（institutional innovation）過程，說明兩岸因素如何介入高雄港制度環境的演化過程中。上海港等中國沿海港口在1990年代的快速躍升，使得兩岸因素成為演化賽局（evolutionary game）中的突變因子（mutant），導致自1970年代以來，高雄港以維持港埠競爭條件與台灣總體國貿方針的演化上穩定策略（evolutionary stable strategy）被迫改變，代表此一穩定策略已經無能面對中國經濟崛起之後的全球港口競爭環境，而高雄港數年間的低經濟表現，每年下滑的貨櫃裝卸年成長量，證明原有的港埠制度，已經無能繼續成功壓制新制度（一個足以回應兩岸因子的制度）的萌芽，在物競天擇選擇下，勢得向更具效益的演化路徑前進[viii]。

 綜觀高雄港境外航運中心政策，其為上接兩岸總體經貿制度環境，下接高雄港總體表現的關鍵地位不言可喻，就新制度途徑分析以言，兩岸總體經貿制度作為境外航運中心的制度環境，猶如境外航運中心作為高雄港經濟表現的治理結構一般，三者之間形成一連串Williamson所謂的拘束（constraint）與回饋（feedback）的連動過程，也形成Williamson的社會分析理論中的第二（制度環境）、第三（治理結構）、與第四階層（資源配置）的巧妙連結。

因此，在兩岸經貿制度環境與高雄港境外航運中心政策的互動之間，歷史制度主義的理論假設明顯可見，兩岸經貿長期以來的不完全狀態，成為境外航運中心開放的侷限條件，境外航運中心自實施後數年之間的高年成長量，與高雄港貨櫃裝卸量於1997年以後的回穩成長，顯示此一制度創新所帶來之正向回饋（positive feedback），於是North所言路徑依賴動力[ix]，便誘致出其後針對境外航運中心的連串制度變遷。

3. 進入全球競逐時代

2001年7月，國內企業代表紛紛於經發會中要求擴大高雄港境外航運中心的範圍與功能，並要求廢止中轉貨物「不通關、不入境」的限制規定。陳水扁政府借勢鬆綁兩岸經貿政策，以「積極開放、有效管理」取代「戒急用忍」政策，並決定呼應經發會要求，於10月間擴大高雄港境外航運中心功能與範圍，准許大陸貨品以保稅型態運至保稅區「通關入境」，即允許大陸貨物進入加工出口區、工業園區、科技園區、保稅區加工後再出口，並配合海空、空海聯運政策，允許大陸地區出口貨物，採行一段式自動化通關作業程序，以海運運至高雄港境外航運中心後，得運出管制區外至中正國際機場與高雄國際機場，以海空聯運形式出口。

2004年時則展開第二次擴大航運中心制度的變遷，5月時行政院陸委會宣佈擴大境外航運中心適用港口不再限於高雄港，而擴及台中港與基隆港，開放兩岸權宜輪與外籍輪承攬國際貨，不限兩岸轉運貨，以促進兩岸海運便捷化。並隨即將境外航運中心業務範圍從經營轉運，擴大至可載運大陸與第三地之進出口貨，而經指定之外籍船舶，將可以直接航行於境外航運中心與大陸地區港口間及境外航運中心間。

綜觀境外航運中心制度的兩次變遷過程可以發現，2001年時制度變遷的重點，主要在於鬆綁大陸貨物於台灣內部的流通方式，制度創新的方向，在於除去貨物移動過程中的法律障礙，亦即是主權障礙，而給予大陸貨物在台流動時一個完整的財產權狀態，除去交易成本障礙，並以一次通關作業與海空聯運方式大幅降低其轉換成本（transition cost）。第二次變遷的重點，則在於對外籍船舶兩岸禁航限制的鬆綁，開始允許外籍船舶在兩岸航線上，享有與兩岸船舶相同的權限，此舉等於將原來制度中優惠兩岸航商的經濟租（economic rent）予以釋放，制度設計顯然著眼於吸引國外航商加入兩岸航線的未來經營。

換言之，台灣境外航運中心政策自2001年後的變遷方向已然偏向理性抉擇制度主義的理論假設，制度創新的方向朝向貨物流動的最適設計（optimality apparatus），與貨櫃效益的邊際分析（marginal analysis）進行，企圖影響的是國際航商對於東亞航線的策略選擇。此種發展，正屬於Williamson所指出的第三層治理結構中的現象，境外航運中心制度透過法律契約關係的改變，調整兩岸航線的治理結構，釋放原來受保護的經濟租，為國際航商重新創造制度誘因（institutional incentives），制度設計的目的在於幫助國際航商在Williamson所指的第四階層的資源配置中，找到生產要素合理的價格與數量，亦即是最低廉的轉換（生產）成本。

從境外航運中心的制度變遷過程中，國際航商作為行動者之一的角色非常值得注意，在演化的過程中，國際航商的角色從無到有，從次要變成主要，從1995年時制度變遷中的配角，到2004年時已然成為制度變遷的主角，這種角色躍升的現象，本文認為正是國際航商議價能力（bargaining power）上升的結果展現。回到本文第四章對於貨櫃運輸的趨勢分析，國際航商相對於港埠管理當局議價地位的上昇，是來自於1990年代末期貨櫃輪大型化的發展，由於技術變遷，每TEU貨櫃運輸的要素價格發生轉變，每艘超大型貨櫃母船的每TEU運輸成本可較原大型貨櫃輪的每TEU單位成本低約70美金[x]，每艘貨櫃母船的總成本將可節省近百萬美金。於是如North所言，此種來自生產要素相對價格變化的內在動力，誘致（induce）全球貨櫃運輸朝向航線軸心化（hubbing）發展，航商選擇航線港埠的需求，於是從第三代需求（貨物／資訊流通、配送等多重服務）轉向成為第四代需求（樞紐港和轉運港之整合性物流中心）[xi]（參見表4.2），而航商集中化、策略聯盟的趨勢於是自然出現（參見表4.3），單於1998年時全球前廿大航商便有多達十家於當年度進行策略聯盟。

而議價能力的大幅躍升，則是來自於貨櫃輪大型化後，港埠投資金額大幅上升的結果，由於船舶大型化，深水碼頭、裝卸機具的投資經費高昂，以香港新造的六座深水船席為例，每座造價超過兩億美金，全球第三代港埠當局的財政能力已有明顯不足，於是必須透過與國際航商進行聯盟合作，藉由航商的策略投資以取得升級第四代港埠的關鍵資本，於是主客易位，港埠當局的相對自主性降低，第四代港埠與國際航商結成了深刻的共生關係。

因此，從境外航運中心的制度演化，以及國際航商角色的躍起過程，可以發現，從1990年代開始介入高雄港制度系絡的兩岸因素，其重要性也開始降低，1997年時所創造的演化穩定策略，到2004年時已經不敷使用，全球樞紐港發展與航線軸心化的意義，毋寧說明全球性的經濟力量已經迫到高雄港外海，切切敦促著高雄港往第四代港埠繼續前進。因此，就演化賽局的角度觀察，新的突變因子，或可稱之為全球化因子，重新挑戰兩岸港口競爭的治理架構，再次點出、甚至形塑高雄港治理結構的失衡狀態。

2000年之後高雄港的發展則呈現新一波制度變遷週期。鑑於全球生產關係日益演化，貨櫃船舶大型化、海運航線軸心化、全球港口物流化的趨勢接續發生，聯合國貿易暨發展委員會指出，第四代港口將被賦予新的物流任務，便是必須成為全球供應鏈程序（global supply chain process）中的一部分[xii]，因此，高雄港的新世紀任務，便是必須從傳統進出口與轉運服務的起迄港、轉口港角色，一躍而成為肩負多國港口間拆併櫃服務，區域倉儲及配送服務，簡易加工及倉儲服務等整合型物流服務的國際物流港口[xiii]。

於是隨著全球運籌體系（global logistic system）架構成形，此一來自全球供應鏈的外在壓力，不只落在高雄港的肩頭，同樣嚴酷挑戰著大陸港口指標的上海港，上海港的連串制度創新，包括預計在十年內投資上百億美金興建深水港區，以供第五代、第六代超大型貨櫃輪使用[xiv]，建成環杭州灣深水港口群，以使上海港得以成為國際航運中心[xv]，並於外高橋港區籌建物流園區，以滿足國際航商全球運籌之需求，都可視之為連串的誘致性制度變遷。而高雄港自2000年時所展開之全球運籌發展計劃[xvi]，與若干物流中心的設置推動[xvii]，以及自2002年起搭配自由貿易港區的制度設計[xviii]，便成為因應全球供應鏈的內在動力，與對抗來自上海港的外在競爭壓力下必然的制度安排。

4. 結論

關注於高雄港最近一波的變遷週期，可以發現歷史制度途徑的詮釋能力消退，理性抉擇途徑的詮釋效果上升。高雄港在兩岸因子介入所導致的制度變遷週期中，明顯受到兩岸經貿制度環境的牽連，高雄港當時的制度安排，主要受到兩岸關係的侷限條件所限制，當時境外航運中心所能達致的制度均衡，比較接近非合作型賽局中的納許均衡，屬於一種行動者無法透過獨自行動達到更好的狀態，其中存有難以跨越的財產權障礙（例如兩岸流通貨物的關稅壁壘），以及高昂的兩岸交易成本。但是當2001年的第一波制度變遷週期，由於兩岸治理（cross-strait governance）逐漸被嵌入全球治理（global governance）的範疇中（主要是WTO帶來明確的遊戲規則所致），而大幅降低此兩項障礙與成本後，於2004年的第二波變遷週期中，便可看到高雄港開始走向帕雷圖式的制度均衡。

綜觀高雄港的演化歷程，自戰後到1990年代之前，高雄港的經濟表現決定於天然條件之優越、港埠設備之更新、與國家經貿策略之得宜，其成就並未受到兩岸關係之影響。但於1990年代中，兩岸因素嚴重影響高雄港之經濟表現，兩岸禁航的政治因素，成為此時期高雄港制度變遷的核心條件，其制度變遷的週期循環，不斷圍繞著此一制度侷限的路徑演化。然而自2000年後，兩岸因素的影響力開始下降，來自經濟全球化的影響力日益上升，逐步將高雄港的演化路徑，推向全球治理的嶄新結構當中。