國立臺灣大學社會學系教授
前行政院政務委員

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紓困之亂何解？以國民年金保險及報稅資料找出「對的人」一名民眾隔著檔版詢問紓困申請的資格與流程。 圖／聯合報系資料照

新型冠狀病毒疾病（COVID-19，新冠肺炎）疫情蔓延全球，各國醫療體系承擔第一波衝擊後，引起社會經濟層面的第二波衝擊，導致全球性經濟「休克」後的蕭條現象陸續浮現。國際貨幣基金組織（IMF）日前才發布《2020年世界經濟展望》，預測今年全球經濟總量將萎縮3%，而全球疫情何時才能趨緩，目前還未能樂觀。

臺灣因為提早部署與全民防疫作為下，歐美國家醫療體系瀕臨崩潰的慘況幸未在臺灣出現。但各種國內的隔離措施、國際間的禁飛斷航、人們減少外出消費，加上臺灣的產業特質不可能與世界脫節，也讓臺灣開始出現景氣寒冬，這與世界各國的情況類似。

在臺灣消失的「近貧人口」如何正確界定弱勢人群，一直是學理上不斷討論的議題。用學術用語來描述，就是「貧窮人口」與「貧窮線」要怎麼劃分的問題。

根據歐盟官方統計單位EUROSTAT的定義，經過社會福利措施補助之後，將全國人口所得中位數的60%定義為貧窮風險（At risk of poverty），低於此門檻的人口被認為是處於貧窮風險之下。

參看歐洲各國統計資料較完整的2018年數據，全歐盟有16.8%的人口處於貧窮風險。以國別來說，前共產國家如羅馬尼亞（23.5%）、拉脫維亞（23.3%）最高，但以社會福利聞名的北歐各國都還是大於12%（如芬蘭12.2%、丹麥12.7%、挪威12.9%、瑞典16.4%）。

相對來說，我國官方普遍肯認的貧窮線定義是用《社會救助法》第4條的「最低生活費」：當地區最近一年「每人可支配所得」中位數的60%；而當家庭總收入平均分配全家人口後，每人每月在最低生活費以下者，計入低收入戶。

此定義相對歐美國家來說較為寬鬆，亦即國民在這此標準下較易成低收入戶，但因我國《社會救助法》對（中）低收入戶認定時採計不動產價值¹，導致近年我國低收入戶與中低收入戶的人口統計相加不到70萬人，低於總人口數的3%。

臺灣與歐洲各國的國情畢竟不全然相同。但如果借用表現最好的芬蘭12.2%、或全歐盟平均16.8%貧窮人口當參考值，來看只有3%的臺灣社會，我們總人口中可能有10%甚至到15%的「近貧人口」拿不到政府核定的「貧窮證明」。

疫情衝擊經濟，果菜運銷市場也無法倖免。 圖／路透社

臺灣過去社會安全政策：社會保險、所得稅減免

臺灣有相當比例的人口是潛在弱勢，其中有許多原因，前述的低收入戶資格認定是一個，另一可能原因，則是相較社會福利措施較健全的歐洲國家，臺灣過去不太採行「不勞而獲」的社會福利措施，並將主要社會安全機制對應在各種社會保險上。

舉例來說，最近幾年為了鼓勵生育，各地政府針對生育小孩者發放生育津貼。但在以前，一位母親生育小孩所獲得的生育補助，都來自因工作而參加的軍、公、教、勞、農保等社會保險。

換言之，如果沒有工作取得參加各類社會保險的資格、並預先繳納保費（如沒有收入的家庭主婦），就是站在不同社會安全保護傘的「傘縫」之間。

同樣，在少子化對策開始發放育兒津貼前，臺灣較少歐洲社會福利國家那種「生越多領越多」的津貼。唯一照顧老人或小孩「越多越有利」的情境，可能只出現在報稅季節，扶養的老人或未成年子女越多，免稅額越高。問題是，高免稅額對高所得收入的人們才有意義（如大家很喜歡舉例的郭台銘）；年薪區區63萬（108年全國平均薪資）的人，免稅額給到100萬也沒用。

綜合這兩大主軸所透露出的訊息，得先有工作並（依規定繳納保費）加入軍、公、教、勞、農保等社會保險，才能獲得各種社會保障；同時，得先有工作且收入不低，也才能獲得照顧老人或小孩的租稅獎勵。

問題在於，越是弱勢的人群，教育水準較低、通常健康也較差，越不容易有穩定的「好」工作，沒有工作就沒有保障。另一個情況是，要照顧老人或小孩的人，就算有能力，但也沒時間去工作賺取更多的所得，免稅額獎勵再高也是空談。日前交通部宣布，將提供計程車司機紓困每人6萬元補貼， 圖／聯合報系資料照

法國增發放現金補助

筆者曾在3月底撰文〈疫情海嘯來襲，社會安全政策也需「超前部署」〉，建議我國政府社福部門，需要提前預備第二波的經濟海嘯，並在該文簡短介紹法國社會補助措施。

簡言之，法國政府的家庭津貼基金（Caisse d’allocations familiales, CAF）在平常即按家戶人口組成及所得資料核給各種補助，並在電腦系統中預先連結受補助人的銀行帳戶資訊；受補助人也可以自行登入CAF網站更改受款銀行的帳戶號碼，從而減輕承辦單位的行政作業手續及成本。

以家中有未滿3歲的嬰幼兒為例，可以領到新生兒津貼（Paje, la prestation daccueil du jeune enfant），核算方式依小孩總數、夫婦／單親、1／2份薪水而有不同，簡表如下：

新生兒津貼（以及其他10幾種不同的家庭津貼）設計時，便已將家戶收入、照顧小孩的人數列入考慮，並預先設置好請領補助的天花板條款（俗稱「排富條款」）。以表列新生兒津貼為例，如果單親家長扶養3個小孩其中1個未滿3歲，竟然還領不到新生兒津貼，唯一理由就是他／她一人年收入超過56,662歐元（近新臺幣200萬元）。

也就是說，藉由各種津貼對應不同的弱勢項目，法國政府官方（家庭津貼基金）對每個家庭「弱點」（老人、小孩、身心障礙、單親等等）的「感知能力」較強，也可以藉此對全國所有家庭，從源頭調整某項補助的給付額度，對特定弱點進行「單點加強」。

舉例來說，法國團結及衛生部（Ministère des Solidarités et de la Santé）就於4月15日發布新聞稿，從5月15日開始，全面增發一筆特殊津貼。加發的方式是，原本已經領有Revenu de solidarité active （RSA）或Allocation de solidarité spécifique （ASS）兩種津貼（類似臺灣的低收入戶補助）的家庭，每戶每月可多領150歐元，如家中有1個小孩加100歐元即共250歐元，2個小孩的家庭350歐元，以此類推。

如果家中沒有領RSA或ASS津貼，但領有個別住房補助（Aide personnalisée au logement, APL，一種住房補助，要與政府簽約，由政府依條件補助家庭買房或租房的補助金）的家庭，家中每個小孩補助100歐元，以此類推。以上兩種特殊津貼預計從5月開始每月固定加發到今年12月，預計將補助410萬個家庭，近500萬個小孩受益。

新聞稿說，在疫情期間，因為停課小孩不能上學，經濟能力差的家庭會因此增加開支，比如說少了幾乎免費的學校午餐，家庭每天要多支出一筆餐費。這筆特殊津貼設計目的，就是要減輕家長照顧小孩的經濟壓力。

換言之，法國政府的作法就是立基在既有的社會扶助措施之上，藉由加強RSA、ASS、APL這三種補助津貼的額度，達到支持弱勢家庭照顧小孩的效果。

士林夜市因疫情因素目前人潮冷清，攤商深受打擊。 圖／聯合報系資料照

建議一：善用國民年金保險

這次衛福部「急難紓困救助實施方案」，領取條件之一是「未加入軍、公、教、勞、農保等社會保險」。究其目的，也就是要「救起」那些被各主要職業保險遺漏的民眾。但令筆者詫異的是，這些被社會保險遺漏之人，事實上已被97年10月1日以後開辦的國民年金保險「撈起來」了。

依照《國民年金法》第7條的規定，只要年滿25歲，未滿65歲，未加入軍、公、教、勞、農保等社會保險的人，都自動會被受委託承辦國民年金保險業務的勞動部勞工保險局，根據戶政及其他社會保險投保資料，核對出來後寄發繳納國民年金保險保費的通知單。

既然「未加入軍、公、教、勞、農保等社會保險的人」等同「國民年金保險的納保人」，衛福部為何不透過勞工保險局的系統，直接寄發「急難紓困救助實施方案」申請表給符合資格的國民年金被保險人即可？

除了尚未到達國保投保年齡（未滿25歲）的人——這些年輕人也是自行上網申辦技術最好的一群——需要另外單獨提出申請之外，對其他介於25到65歲的民眾來說，衛福部的「急難紓困救助」就是「國民年金保險」的加強補助版本，民眾只要拿著國民年金投保的證明文件（如繳納保費的通知單），不就可以直接證明「未加入軍、公、教、勞、農保」一事而提出申請？各地鄉鎮市區公所承辦人便可因此節省很多行政流程。

更直白的說，既然目前全國約330萬人的「國民年金保險納保人」是這次紓困方案的主要援助對象，那由勞工保險局直接統一寄發一張「急難紓困領款通知」或「急難紓困支票」，只有納保人（受款人）才能拿去銀行兌領補助款到自己的帳戶裡。

除了因少數郵務問題或未滿25歲也符合資格的人之外，其他大部分符合資格的人，只要待在家裡就可以拿到補助款，讓全國戶政機關減少300萬份申請表格，不知道可以節省多少表格紙張以及隱形的行政成本？

而這套透過「加強」國民年金保險，保障「未加入軍、公、教、勞、農保等社會保險的人」，不也與前述法國政府發放特殊津貼的模式異曲同工？

公所內，欲申請紓困民眾排隊填寫資料。 圖／聯合報系資料照

建議二：善用稅務資料勾稽弱勢家庭

另外，符合衛福部「急難紓困救助實施方案」列的第一個申請條件「原有工作，因疫情請假或無法從事工作（含雖有工作但每月工作收入減少），致家庭生計受困」的人，只要沒有被雇主解僱（如改放無薪假），就還繼續享有勞保，就會與第二個申請條件「未加入軍、公、教、勞、農保等社會保險」相牴觸。

筆者推敲衛福部應是要讓經濟狀況受疫情衝擊的家庭也可提出申請取得紓困補助。但就算本人有投保公、勞保，還是有可能因為其他家人的工作狀況受影響導致家庭收入大減。所以用有沒有加入軍公等保險反而是較不具意義的分類。

此時所得稅的扶養人口資訊就很有意義。

如同近年開辦的育兒津貼、托育補助，將補助申請條件連結在有嬰幼兒，且「綜合所得稅稅率未達20％」的家庭，申請人只要簡單提出申請，衛福部或戶政機關自行輸入申請人身分證字號連結前一年度的稅捐稽核資料，即能很快的核對出有小孩，但去年未達起稅門檻或是繳納很低所得稅（稅率未達20％）的家庭。概念上，等於是把扶養未成年子女的免稅額反向使用，即可達到勾稽弱勢家庭的效果。

最後，因為臺灣繳納所得稅需同時申報銀行帳號號碼，以供扣稅或退稅支用。換言之，衛福部可以與財政部連線，直接將紓困補助循退稅模式直接轉入受款人的銀行戶頭即可。

同前，因為大多數國人都有報稅（不論是所得稅申報人還是被列為被扶養人），所以藉由稅務資訊應能初步涵蓋大部分的弱勢家庭。少數的漏網之魚再個案申請或個案審查，但總數上畢竟得以減少很多，對公務單位也能減少很多行政成本。而對受補助人來說，申辦流程相對簡單，直接入帳的補助領取方式也應是最方便的。

立法明確授權政府資訊交換

最後，依《個人資料保護法》的規定，為保障人民的資訊及隱私，政府基於不同目的蒐集的人民資料，照理說不能直接通用。比如說，由財政部國稅局掌握的稅務資料庫不能被衛福部直接連線取得、作為核發津貼的依據。因此，立法院應從源頭立法，清楚授權社政主管機關取得其他相關機關數據資料的範圍及目的，才是根本之道。

近日紓困亂象，牽涉到臺灣過去較不熟悉的社會補助領域，行政院院長出面道歉，衛福部部長也坦承有查核的困難，人們也多能感受到政府的誠意。

值此經濟危機之際，也是讓臺灣社會有機會認真檢討我國社會安全機制的契機，如何建構更完善的社會安全網絡，在疫情衝擊經濟之後，是我們必須正視的議題。

疫情導致人心惶惶，影院深受其害，票房不若以往顯的冷清。 圖／聯合報系資料照

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