台灣制憲運動的回顧
[ 2004-11-28, 陳儀深 ]

壹、            前言

一般熟知的美國憲法固然有兩百多年的歷史，但是世界上大部分國家的憲法都不滿三十歲，也就是說大部分國家是在 1974 年以後陸續制訂新憲 —— 而且 —— 制訂新憲的國家並非都是新建立的國家，而是包括西班牙、葡萄牙、土耳其、希臘等老國家在內 （註1〕。這個事實告訴我們：制憲並不等於獨立建國、更不等於革命流血。民進黨中央黨部在 2004 年總統大選之前製作的政策說帖，就曾三復斯旨 （註2〕，以化解來自對手的可能壓力。

不過，理論、邏輯是一回事，就政治現實而言，台灣的制憲訴求意謂著對中華民國憲法的破棄，甚至等同於改國號、宣佈獨立，很可能引起北京政府對台動武等等， 2004 年 5 月 17 日中國方面兩個「台辦」對台發表強硬聲明，企圖影響陳水扁總統 520 就職演說的內容，一般咸信是針對 2006 年公投制憲的可能時間表提出恫嚇 （註3〕，而陳總統的就職演說果然放軟調子說：「涉及國家主權、領土及統獨的議題，目前在台灣社會尚未形成絕大多數的共識，所以個人明確的建議這些議題不宜在此次憲改的範圍之內。至於首次憲改的程序，我們仍將依循現行憲法及增修條文的規定，經由國會通過之後 …… 。」 （註4〕這段話的涵意，已經分別從內容和程序都放棄了制憲的選項。對此，著名的憲法學者李鴻禧透露說，總統大選之前陳總統在民進黨組成九人小組時，很清楚指明要「制憲」，但選舉結果出來以後只贏了三萬票，陳總統為了向泛藍的支持者表達善意，「加上期間中國到處施壓、美國也不贊成台灣制憲」，所以就職演說內容才改採修憲途徑 （註5〕。史明老先生甚至批評：「台獨人士一旦當了官，掌握權力與財力後，往往讓昔日的台獨理念及立場出現動搖。」 （註6〕

既然制憲的議題如此敏感、如此困難，民進黨為何在 1991 年的五全大會將「公投制憲」的目標寫入黨綱？制憲運動的成果與困境何在？民進黨在九０年代的制憲、修憲爭論中扮演什麼角色？若能將十幾年來的制憲運動做一系統性的回顧，必有助於釐清現況、瞻望未來。

貳、戒嚴時期的禁忌與解嚴初期的突破 

一、只能根據中華民國憲法要求更多自由與民主

國民黨政府於 1947年元旦公布中華民國憲法，同年12月25日施行，但因國共內戰，旋於1948年5月10日公布「動員戡亂時期臨時條款」。1949年12月，國府將中央政府移至台北，翌年3月蔣介石在台復職；在此之前，台灣省已於1949年5月20日起宣告戒嚴，並於1950年1月6日劃為接戰地域。於是，在戒嚴統治之下，台灣人民即使不是軍人，只要被認為觸犯「檢肅匪諜條例」、「懲治叛亂條例」，就得接受軍法機關審判。

眾所周知，五０年代國民黨在台確立黨國體制的同時，剝奪了許許多多人的生命、自由、財產，有學者估計：「白色恐怖期間的受害者高達 9萬人被捕，且有半數被處決；從1960年代到1980年代中期，被捕人數可能比較少，但處理模式依然不變。」 （註7〕五０年代儘管有《自由中國》半月刊的存在，它批評黨化教育、司法不公，反對報禁、查禁書刊，乃至從事成立反對黨運動，然而並不質疑國民黨政府存在的合法性；1964年彭明敏師生發表的〈自救宣言〉，認為蔣政權既不能代表中國又不能代表台灣，呼籲大家絕不能妄想「和平轉移政權」、不能期待「漸進的改革」，主張「推翻蔣政權」、「重新制定憲法」，可是印好的萬份傳單還來不及散發，彭明敏師生即被逮捕，以叛亂罪起訴 （註8〕。

由於臨時條款規定總統、副總統連選連任不受限制，為「萬年國會」的存續提供法源、規定總統得設置動員戡亂機構（因而國家安全會議幾乎成了太上行政院），這種憲法體制與臨時條款體制並存的結果，「當人民的行為不致威脅到它的統治權時，一切依憲法規定辦理 ……當人民的行為有侵犯獨大黨權之虞時，就依臨時條款懲治，哀矜勿喜地以『維護國家安全』自居。」因而造成民主法治的理念與實踐之間的錯亂，並導致內政興革的僵化與遲滯，「可說是憲政危機的根本肇因。」 （註9〕因此，除了五０年代以《自由中國》為基地的知識份子，為了反對蔣介石透過修改臨時條款達到三連任的目的而主張「護憲」，到了1980年代初期，以《中國論壇》為基地的自由派知識份子，要求民主法治的方法仍然落在「切實施行」中華民國憲法：

光要一部憲法，而把民主法治的憲政精神或憲政主義通通甩在外面不管，這真是無異於「買櫝還珠」，根本是自欺欺人的把戲。 …… 近幾年來我們談政治的現代化、談法治的現代化，具體的主張都落實在憲法的切實施行，因我國的憲法基本上仍是符合憲政主義的。

中華民國憲法的內容雖然存在著種種缺點，至少規定著「人民除現役軍人外，不受軍事審判」（第 9 條）、「人民有言論、講學、著作及出版之自由」（第 11 條）、「人民有集會及結社之自由」（第 14 條）、「總統、副總統之任期為六年，連選得連任一次」（第 47 條），對照這些規定，當然可以用來批評戒嚴體制、批評臨時條款。

二、從黨外到民進黨的訴求重心轉移

戒嚴時期國民黨是唯一的實質政黨，因而早期無黨籍的候選人多以「無黨無派」標榜，後來黃信介、康寧祥出來競選公職，「黨外」一詞被大量使用，「黨外人士」遂成為政治異議份子的共同稱呼。 1972年美國總統尼克森訪中，並發表不利於中華民國的〈上海公報〉，前一年聯合國大會的2758號決議已把「蔣介石的代表」驅逐出會，讓中共加入聯合國，1972年12月台灣舉行第一次的「自由地區增額中央民意代表選舉」——這是每三年必須改選一次的選舉，以上種種內外情勢的激盪擴大了黨外人士參與政治的空間，尤其1977年的五項地方公職選舉結果，使得黨外「政團」更為成型。但從1978年增額中央民意代表改選首度組成的「全省黨外助選團」以及所發表的「十二大政治建設」的共同政見，都只涉及民主改革、社會福利等事項 （註10〕，可以感知當時形格勢禁，仍無台灣獨立或制訂新憲的敏感訴求。

根據學者的研究歸納，七０年代在回歸鄉土、民主革新、省籍平等的要求中，黨外人士的歷史敘事主體，是做為中國人、中華民族的台灣人，那些被重新挖掘、要求在公共領域被承認並重視的種種過去，都從這個主體位置取得意義，「如果沒有（ 1979年）美麗島事件的發生，黨外政治理念與行動是否會在八０年代後快速地激進化，恐怕不無疑問。」 （註11〕八０年代之後，眾多的黨外人士以及本省籍文化界人士逐漸成為台灣民族主義者，經過黨外政論雜誌以及群眾運動過程中的「反覆討論與操練」，台灣民族主義逐漸成為與國民黨的中國民族主義相抗衡的政治理想 （註12〕。但是，直到1986年民主進步黨誕生為止，黨外時期（1975-1986）頂多提出「新黨新氣象、自決救台灣」的訴求，並沒有明揭台獨旗幟，從而未將統獨之爭搬上檯面；甚至，在民進黨成立之後的頭幾年，雖有新潮流系為主的「激進獨派」不斷在全代會中提出台獨主張制度化的方案，卻總是被黨內零星統派與溫和派藉由「決議文」之類的替代方案阻擋，可以說，從1986年至1991年通過台獨公投黨綱為止，民進黨經歷了一段台獨主張的強化期 （註13〕。

三、鄭南榕的《發揚時代週刊》發表新憲法草案

民進黨建黨之初，可以說是過去反國民黨獨裁統治之各種力量的結合，所以包括費希平、林正杰、朱高正以及《夏潮》有關的統派人士亦涵蓋在內，意識型態立場自然不像海外台獨聯盟或島內獨派政治犯組成的「台灣政治受難者聯誼總會」那般純粹。 1987年8月30日成立的「台灣政治受難者聯誼總會」將台獨主張列入章程，自許要「監督民進黨」，卻因而發生蔡有全、許曹德政治案；隨後蔡有全的妻子周慧瑛結合一些老政治犯進行救援，鄭南榕還從他的雜誌社拿錢出來，帶著周慧瑛等二、三十人以「蔡、許台獨案救援會」的名義到全台各地辦演講會，可以說是台灣島內「第一波公開的台獨運動」 （註14〕。

正當「聯誼總會」在環島行軍、發起「新國家運動」的時候，鄭南榕的雜誌社商得許世楷教授（台獨聯盟總本部主席，時任日本津田塾大學大學院長）的同意，將他在 1975年起草、1988年修改的〈台灣共和國憲法草案〉刊登出來，並且在該期的「編輯室報告」說明：

全文共有八章 95條，值得一提的是該草案坦然面對「省籍問題」，主張不同語系集團「不得歧視、不得壓制」其他語系集團。許多對台獨聯盟、台灣主張不瞭解或誤解的讀者，應該詳讀本憲法草案，將可具體地認識「台灣獨立」要建立一個什麼樣的國家。 （註15〕

許世楷自己也說，台灣獨立以後要建立一個什麼樣的國家？他們曾經以聯盟名義或個人名義發表過很多這方面的文章，「不過大家沒有留意過就是了」，「現在獨立建國的時期比以前迫近，這一種要求更多，所以筆者抱著拋磚引玉的心情來寫這一部憲法草案。」許世楷還說這份草案是聯盟日本本部執委會委託他起草，並提出於聯盟總部中央委員會，只是開會時限於時間「草草讀一次」而無結果。 （註16〕

1988年12月10日刊出憲法草案以後，1989年1月21日鄭南榕即收到高檢處「涉嫌叛亂」的傳票，同月27日，他公開宣佈「國民黨抓不到我的人，只能抓到我的身體」，遂在他的雜誌社展開自囚行動，終於在4月7日上午，國民黨進行強制拘提行動的時候，自焚而死 （註17〕。

畢業於台大哲學系、出生於 1947年的所謂外省籍第二代的鄭南榕，也許早就準備為台灣獨立犧牲，但是選擇在刊登〈台灣共和國憲法草案〉而觸犯「叛亂」罪嫌的時刻獻出生命，展現了無比的智慧和勇氣。

1989年年底適逢增額立委改選，民進黨內的美麗島系為沖淡「台獨黨」的疑慮，訴求的政見迴避主權問題而著重還政於民、還財於民，相反地新潮流系則標舉以和平方式推動台灣人民制訂新憲法、選舉台灣新國會、建立台灣新國家 （註18〕；民進黨內獨派人士於11月6日宣佈成立「新國家連線」，12月3日投票結果揭曉，新國家連線共計21人當選，顯示台獨主張有一定的選票市場。

參、九０年代初期是制憲運動高峰 

一、國是會議與〈民主大憲章〉

蔣經國於 1988年逝世的時候，李登輝副總統依憲法規定「繼任」為總統，1990年則要由「萬年國大」選出第八任總統，老代表遂提出種種自肥的要求，而國民黨內部為了總統候選人的問題掀起流派鬥爭，自然引起台灣社會高度關注，正當陽明山上國民大會第八次會議進行期間（2月19日迄3月30日），義憤的大學生進駐中正紀念堂抗議，掀起如火如荼的「三一六野百合學運」。學運的訴求有四：解散國民大會、廢除臨時條款、召開國是會議、訂定政經改革時間表。李登輝為平息學運，遂在當選第八任總統之後接見學運代表，應允在就職組閣一個月內召開國是會議，他並且在五二０就職演說及5月22日的就職記者會上明確承諾：「一年內終止動員戡亂時期，二年內完成憲政改革。」

民進黨方面，在 1989年發生鄭南榕自焚事件之前（國民黨當局傳訊鄭南榕之後）不久，黨內新潮流系即公開主張逐步全面推展「台灣新憲法」運動，他們認為中華民國憲法已經成為台灣一切政治衝突和矛盾的根源——包括非常體制下的萬年國會、代表全中國的外交困境、省市長未民選等等，國民黨遲早必須在中國憲法和台灣憲法之間，與台灣人民作一場肉搏戰；他們也認為國民大會既無權也無能代表台灣人民來修改憲法，為了台灣的生存前途和民主目標，台灣人民只有自己來推動制訂新憲法運動 （註19〕。等到1990年國民黨發生流派鬥爭以及國民大會開會期間，民進黨中常會於3月