2006.11.30 中國發展觀察

                        基層民主面臨新的時代條件

    改革開放以來，中國社會的階層結構迅速變化，利益多元化和主體平等競爭格局逐步形成，公民、法人和社會組織正在要求更大程度的政治參與。全球化浪潮也大大地擴展了人們的政治視野和參與衝動。在農村，村莊內部出現多種經濟利益主體，村莊已經成為對外開放的社會單位，特別是人口流動為過去相對穩定的村莊生活帶來了諸多變量。在城市，社區裏的成員越來越不具有“單位”特徵，“單位制度”的社會整合能力大大削弱。城鄉社會已經成為一個流動開放的社會。這種新的社會結構本身，使社會管理和利益整合的難度增加。社會成員的政治參與具有日益深厚的利益基礎和能力基礎，政治參與正在成為社會生活的重要組成部分。近兩年的城鄉基層人大代表選舉和自治組織選舉中，個人主動競選迅速增加，“罷免”案不斷出現，顯示公民的政治參與積極性不斷提升。與此同時，意識形態的統合力量下降。在政府體係內部，不同政府層級之間、不同的政府部門之間，權力和利益關係也不斷復雜化，政府間的利益差異也在不斷表現出來，特別是基層政府的“自主性”問題成為政策執行中的重要影響因素。如何保障各級政府和政府人員實現“權為民所用，利為民所謀，情為民所係”，協調好政府間的行動機制，成為迫切問題。與近二十年前中國剛剛試行《村民委員會組織法》時的情況已經大不相同，當前中國基層民主建設正處于全新的社會歷史條件下。

   如果說當前建設和諧社會、處理好各方面權利和利益關係是一個重大的迫切任務，那麼，建設基層民主政治也是一個重大而迫切的任務。

　　                     基層民主對于社會和諧的重要作用

    中國實行村民自治制度以來，國內外學者開展了若幹研究，主要有兩個方面。第一，從基層民主對農村經濟社會發展的影響來看，多數研究認為，基層民主的推進對于農村經濟發展具有積極推動作用，具體來看，基層民主使得農村公共事務管理和公共服務的水平提高，有利于縮小村莊內部的貧富差距，基層民主狀況好的地方，村莊內部的基尼係數能顯著下降。但是，也有研究認為，基層民主與農村經濟社會發展之間並沒有直接的相關性，或者說這種相關性是很弱的。第二，從農村經濟社會發展對基層民主的影響來看，國外不少研究認為，中國農村的經濟社會發展程度對本村莊的民主自治程度有較大影響，但是具體的影響方式爭議較大。有的認為，集體經濟較發達的農村，基層民主更能較好地開展，因為集體所支配的資源多，村幹部職位也更有吸引力，選舉中的競爭性更強。有的認為，經濟發展水平與村民自治的實施具有一種反比的關係，相對封閉的農業村比相對開放的工業村更加適合民主自治，在大多數村民都留在村裏並且依賴農業取得收入的村莊，村民的參與熱情和選舉的競爭性會更高。有的認為，民主發展同經濟水平是曲線關係，能夠為村民帶來物質福利的村民選舉，會激發農民參加投票選舉的熱情。還有一種觀點認為，中國各地農村民主發展的差異，其原因是多方面的，最關鍵的是各級地方政府的意願和推動，與當地的經濟發展水平沒有多大的關係。

    本人認為，不論經濟發展與民主發展的關係怎樣，都不能用經濟發展來作為發展基層民主的目標。因為，民主本身就是價值，或者說是民主政治本身就是我們黨的執政目標，體現社會主義的本質要求，不是為了發展經濟而推行民主。因此，不能將民主政治建設功利化、絕對化，甚至得出“民主建設好，經濟發展快”的結論。雖然基層民主與經濟發展的關係比較復雜，或者說是曲線相關而不是簡單的反比或正比的關係。但是，我們可以肯定地說，民主政治可以為經濟持續穩定的健康發展提供基礎性保障，可以直接地促進社會和諧。這已經為中國農村的基層民主實踐所證明。民主政治對于社會進步與和諧，是一個關鍵的影響因素，它是協調權利關係、實現社會和諧的基本途徑。從我們的觀察研究來看，實行基層民主的直接政治效益，突出有以下方面：第一，能夠通過有序的民主參與解決或化解基層社會經濟矛盾，避免這些矛盾升級為政治矛盾甚至政治衝突，使社會和諧建立在多元利益有序、理性互動的基礎上；第二，能夠培養民眾有序政治參與的行為習慣，逐步消解傳統政治文化的消極因素，減少通過過激言行獲取政治關注的現象發生，避免出現諸如通過“阻斷公路、鐵路”“衝擊政府”等來表達權利訴求的情況。第三，能夠激勵約束基層政府在工作中既對中央負責，也對人民負責。一些地方的基層政府幹部確有不端行為，在有些方面不執行中央的方針政策，偏離了“執政為民”的根本要求。防止或者糾正此類行為發生和蔓延，基層民主建設是一個非常好的辦法。缺乏有序有效的基層民主的客觀結果是，基層幹部既免受民眾約束壓力，也脫離中央的監督管理。而一旦出現嚴重後果，中央不得不背起基層政府錯誤行為的包袱，甚至為地方上違法亂紀的幹部承擔政治責任。第四，實行基層民主也是促使基層幹部樹立科學發展觀和正確政績觀的制度措施。發展觀是否科學，政績觀是否正確，最重要的指標是是否有利于人民的福祉、社會的安定、國家的長治久安、黨的領導的長期穩固有效。在這個意義上，中央的要求與民眾的期望是完全一致的。但是，在現實生活中，不科學的發展觀、不正確的政績觀還在幹擾政府工作，就是因為這種一致性在基層政府還缺乏有力的制度保障。如果缺乏有效的制度保障，這種一致性就會體現為主觀上針對地方、客觀上給中央造成巨大政治壓力的民眾抗議活動，如上訪、群體性事件等。而基層民主政治建設，就是通過一整套有序有效的民主參與程序來體現中央要求和人民期望的根本一致性。

    實踐已經證明，基層民主能夠帶來良好的社會治理。但是，形成這種良好治理的局面是一個比較復雜的過程。對于政府來說，在民主運行的過程中，不可控制的社會因素增加，或者原來習慣的管理方式遭遇挑戰，都會帶來一定程度、一定時間的秩序問題。中國農村經歷的選舉就說明了這樣的道理。選舉的初期確實出現不少意想不到的問題或者混亂，使基層政府感到搞民主比較麻煩。但是，當農民越來越熟悉規則、政府越來越尊重程序，選舉就變得越來越有序。在民主程序的作用下，村莊的管理也越來越有序。這是我們在調查中許多基層幹部和農民共同的感受。因此，只要有了比較充分的思想和組織準備，基層民主初期的混亂是不難度過的，就像在市場化改革過程中某些經濟領域出現的情況一樣。