近來退休軍公教年金問題紛擾不休。究其原因都是因為主持年金改革委員會者對於退休軍公教人員與國家機關的關係「認不清、理不明」；而退休軍公教對於憲法關係的論述也「說不清、道不明」。以致於雙方道理「愈辯愈不清楚」，終至治絲愈棼即使搞到九三示威遊行已落幕，仍然餘怨不消！

論者以為，對於公務員退休所得，應該按照釋字717號黃茂榮大法官協同意見書（以下簡稱「協同意見書」）來處理，在憲法解釋及民法債法體系上較為允當。

或許衆多考過公職考試的考生會記得？在「行政法概要」題庫當中曾經熟記過：依公務人員任用法任用公務員，其法律性質是「須經相對人（受任命者）同意之行政分」或者「以受任用人同意為條件之行政處分」。針對上述法律性質，在黃大法官協同意見書中曾進一步論述：「公務人員之任用關係，透過任命狀之交付，並經受任命者同意而發。具有要約與承諾之契約締結上的構造」(協同意見書註釋1)。

協同意見書認為：使國家機關與私人發生法律關係之法律行為固可能是「行政處分」或「契約」，但因國家非依法律，不得以行政處分與人民成立「有對價關係之勞務關係」。按照上開論述，公務員退休所得的給付當事人間的關係，是國家與人民之間的「有對價關係之勞務關係」；國家應該按照「法律」而不是「行政處分」，來減少給付。退休所得給付的雙方當事人中：退休公教人員是「債權人方」，國庫是「債務人方」，退休公教人員的「退休給付債權」不能弱化為「可預期之利益」，否認其權利地位……否則對於債法體系的衝擊深具危害性（協同意見書首段）！

並且，公務人員之任用關係，縱使認為非以私法上之勞動契約，至少亦只可能以公法上契約為其依據（筆者贊同其論述，因公教人員在職期間縱使其與國家間屬「公法上職務關係」，但「退休公教人員」早已經缷除公法上的職務，以黃大法官論述之「契約關係」較有論理基礎）。既然是「契約關係」，而且國家機關身為「契約的當事人」，這跟勞基法的「勞動契約」是不同的：如果國家機關對勞動契約的退休給付標準做變更，這種變更單純定性為「與私人之契約關係相關法令」的變更（畢竟國家機關不是勞動契約的當事人）；但「國家機關身為該契約之當事人時，如容其透過變更相關法令，改變契約內容，這與契約內容之變更，應遵守契約原則的要求不符」（協同意見書柒「退休給付標準之事後變更」)(註1)。

筆者贊同黃大法官上開見解。因為：國家機關既然在「退休給付之債的履行關係」當中身份為「債務人方」，怎可恣意對「債權人方」（退休公務員）減少退休給付？豈不是「事主兼公親」、「球員兼裁判」？！

因此，退休給付既屬退休公務員對於國家機關的「正當債權」，對於給付數額的變更，必需有法律基於正當理由，賦予形成權，才能由「債務人方」（國家機關）單方加以變更。國家如果以「支付能力」為理由，那麼就是「破產或破產上和解之理由」，還有一個可能理由是「情事變更」。（參照協同意見書拾「變更退休給付標準之正當法律依據」）。

黃茂榮大法官提出變更退休給付的正當法律依據，直言之就是上開的「情事變更原則」之適用：「關於債之權利事項，首先應依契約原則調整，當事人之任何一方並不得片面改變，只有在有情事變更為其基礎時，始得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果。……因為以有限司法資源審理大量同質案件，不但顯不經濟，而且其裁量結果亦容易發生不一致的情形，所以可能必須另尋其他解決途徑。例如以行政或立法的方法，統一、經濟解決該利息補貼之增、減給付的問題。」

情事變更原則，在民法第百二十七條之二第二項規定：「當事人得聲請法院增、減其給付或變更其他原有之效果」，是必須由法院來裁判減少給付的。關於此點，協同意見書認為可以運用「行政或立法方法」統一、經濟解決給付的問題，實為類推適用上開民法規定之高明見解！

目前行政院的年金改革委員會，根本篾視大法官會議解釋釋字717號的實質精神，基本上不理解國家機關與公務員的權利義務關係，或者根本上破壞民法的「債法體系」：對於國家機關或（國庫）是公務員退休給付的「債務人方」的法律地位，自始漠視！非按法律程序（如「情事變更原則」之主張）來減少其對公務人員「有對價關係的勞務關係」給付價額，卻反而牽扯非契約當事人且非公務員的第三者，訴諸輿論不成熟的邏輯推理，而非嚴謹的法學邏輯，來規避其契約關係的債務人一方的責任，並且壓迫債權人就範。諸如此類悖離憲政原理原則及肆意破壞民法債之體系之自以為是的作法，難怪會激起廣大軍公教人員的反感！！！

(註1)協同意見書柒，第三段原文：「當規定退休給付之法令有變更時，不論該法令係屬於強行規定或任意規定，同時亦為契約內容之變更。如果該契約為私法上之契約，且其當事人皆非國家機關時，其變更可單純定性為「與私人之契約關係相關法令」之變更，例如勞動基準法關於勞動契約之退休給付標準的變更；惟倘其當事人之一方為國家機關時，例如公教人員之退休給付規定的變更，其變更之性質是否適合單純定性為「與私人之契約關係相關法令」之變更，非無疑問。蓋國家機關身為該契約之當事人時，如容其透過變更相關法令，改變契約內容，這與契約內容之變更，應遵守契約原則的要求不符。」