試論台灣對外關係的國家利益 ___ 等距對外策略的中立國政策            2007.6.9.

壹、前言

台灣海峽兩岸關係不斷在變化，向來為研究國際關係學者與專家所重視焦點之一。美國全球戰略評估影響美國家安全的區域，認為台海地區與朝鮮半島、中東等地區，同列為可能爆發衝突的「熱點」(hot spot)之一;「美日安保同盟」2004年軍事合作新機制「2+2共同宣言」，美日共同確認「週邊有事」之狀態下，台灣海峽是雙方軍事同盟必須共同維護區域安全的範圍之一。足見兩岸關係的發展不僅影響台海兩岸的互動關係，相當程度上亦牽動區域性與全球性國際社會的動盪，受到研究國際政治學者的注意。而兩岸關係為影響台灣發展的最主要因素，也是決定我國家利益的主要成分因素，殆無疑義。

兩岸關係牽涉台海雙邊互動，及其他國際互動因素等諸多變項，本文限於研究時間與篇幅等因素，擬縮小討論範圍，僅單純從台灣內部單一角度，以我國政府兩岸政策與兩岸關係的變遷情形，探討兩岸政策的變遷與國家利益相關的連動影響和特性，並嘗試提出重新思考我國家利益之建議，做為我國發展有關兩岸政策時，如何針對台灣本身需要，以國家利益為主要思考軸線。因此，產業、學術研究、商業界之有關兩岸政策主張，亦受限於篇幅，不擬予以探討。

兩岸關係牽涉政治、軍事、經濟與文化交流等不同層面，本文也只能限制在政治層面為主，其他層面則於涉及的相關事件或互動影響過程中，有相關時精要略予提及。研究時間範圍，以歷史年代紀事的方法，將2000年至2007年的兩岸政策與1987年至2000年的兩岸關係的發展變遷，做為對照比較的研究內容。其主要考量原因，係以有限篇幅，求集中研究範圍，況且以該段期間為研究範圍，諒足以凸顯當代兩岸政治關係的縮影，及大略探究出兩岸關係與國家利益關聯性的脈絡，對於筆者後續深入研究我國兩岸政策的演變與兩岸關係的變遷，頗有探路尋門之意義。

本文研究途徑採取文獻探討，包含研究既有之相關文獻與參考資料，以及根據個人往昔研究有關本議題之既有經驗，參酌專家學者觀點，加以綜合分析，成為本文主要論述重點，並嘗試提出解決問題的參考意見與結論。

綜言之，本文係著眼於國家利益的基礎上，以台海此岸的台灣角度，從台灣內部政治環境發展的演變，及其與大陸關係的歷史演變，探討台灣的大陸政策與對大陸關係的發展，以及在我國「國家利益觀」的演變，進而嘗試找出符合台灣本身利益，和激發自我意識的覺醒與思考，以便在進一步研究如何改善未來大陸政策之際，可以先行探討兩岸關係，究竟在台灣未來國家利益的定位為何？再行探討如何制訂大陸政策？

貳、國家利益的定義

「美國外交政策全國委員會」(National Committee on American Foreign Policy)標榜為一個非營利組織，由研究國際關係泰斗摩根紹(Hans J. Morgenthau)於1974年創立，其成立宗旨，係以處理、解決有關危害美國利益的衝突，為其主要目的[1]。

甫於去年底過世的美國前總統福特，曾批評布希政府，把「推動世界民主化，當做美國最重要的國家利益」，是嚴重錯誤的政策[2]。

英國首相布萊爾於去年12月中旬，對於英國政府決定，停止調查沙烏地阿拉伯軍購賄賂案，認為這是避免調查工作，影響雙邊關係正常發展，甚至傷害英國的國家利益，而做的正確決定，並願負完全責任[3]。

美國在台協會駐台辦事處處長楊甦棣於去年10月底，公開表示，台灣的國會若在這個會期沒有通過對美軍事特別採購案，以後將沒有機會了。時逢「國務機要費醜聞」，困擾扁政府，評論家認為楊甦棣做為幹練外交官，不會不知陳水扁夫婦所涉弊端的嚴重性，但他從美國利益出發，權衡利害，選擇了陳水扁，多少有點賭博的性質，只是這次沒能押中，雖不致全盤皆輸，至少是一挫敗[4]。

在第一夫人吳淑珍因貪污被起訴之後，行政院長蘇貞昌的動向備受矚目。外傳蘇揆已經準備好辭呈，行政院發言人鄭文燦指出，蘇院長抱持著絕不戀棧的態度，但是在這個關鍵時刻，蘇揆要以整體國家利益和人民幸福為優先考量。院長現在最重要的工作，是要穩定政局，讓政府有效運作，政策持續推動[5]。蘇貞昌把國家利益與其個人去留掛勾。

國家利益的內涵

可見「國家利益」(national interest)是政治學者與政府官員或公職代表問政時，經常提到的重要議題，並藉以強調政府應如何維護及提昇國家利益，以保障人民與國家安全[6]。然而，國家利益是政策？或是國策？還是國家存在的目標？與人民的利益是否相違反？或是兩者間並無差別？

「國家利益」是制約、影響國家在國際關係中行為的根本因素。西方國際關係理論的現實主義學派認為，國家對外行為的基本動因是國家利益，亦即視國家利益來決定該國外交政策(張季良，2002：54; 倪世雄著，2003：336)。兩岸政策是台灣對外政策之一，與國家利益觀的發展自有密切關連。但在不同時代，是否會因為該時代人民認知內涵不同，以致在不同階段，會呈現不同的國家利益觀？部分理論認為不同時代背景的國家利益觀，是處在當時環境下，領導人與全民審視國際、國內情勢與種種變數後，形成的共識或決策，最終才成為全國人民共同追求的國家利益（Freedman, 1991:78）。在研究國際政治理論中，這種論調非常接近一般現實主義學派，主張國家應保持彈性態度，盱衡時勢，審度實力，去維護、發展國家安全利益，及處理國內事務與國際事務的基本論調。

一般戰略研究者認為，一個國家根據其「國家利益」，規劃其「國家目標」，再依據其「國家目標」，設計其「國家政策」或所謂的「國策」;故一個國家發展的策定構想，係本諸各國對自身「國家利益」為考量基礎，「國家目標」為設計依歸。國家利益是國家貫徹一切施政行為的根本，其內涵因種類、面向、層次的不同，而有不同的衡量標準。

「國家利益」的分類通常依照國家安全威脅優先順序的系統，及因應策略的功能，做為考量其重要性的順序。一般區分為「關鍵利益」(vital interest)、「緊要利益」(critical interest)、「重要利益」(serious interest)和「周邊利益」(peripheral interest) (Sarkesian,1995：7-8)。亦有學者將國家利益區分為「生存利益」(survival interest)、「關鍵利益」(vital interest)、「重大利益」(major interest)和「周邊利益」(peripheral interest) 等四種類，其分類方法大致相同(Nuechterlein,1979：73)。

「生存利益」亦稱「基本利益」，係以國家生存有無遭受立即明顯威脅與危險，做為判斷標準; 通常指領土主權的完整性及人民的自由等方面的國家利益而言。譬如各國憲法皆有關於其領土主張與主權完整之規定，莫不自視維護領土完整與主權獨立，鞏固基本制度之存續為國家利益所在，即為普遍的憲政範例(黃城，1991：91; 林碧炤,1991：285;)。

評估前述其餘三項國家利益優先順序，則依各種危害國家因素是否直接而明顯、其影響程度輕重緩急、危及國家經濟、政治、外交的安定與人民福祉程度;以及是否可以經由政策擬定或逐步調整，達到緩衝或解決問題，維護國家追求之利益，而予以排序為「關鍵利益」、「重大利益」與「周邊利益」等三層不同等級。為落實及體現國家利益的實質構想，政府再依據以上國家利益的優先順序，擬定遠程、中程與近程的國家目標(national objectives)，做為維護、爭取國家利益的步驟、手段與程序，以確保實現國家利益。

國家利益的變動性

國家利益是一種高度概括性的抽象觀念，往往因每個國家的基本欲望和需要而不盡相同，不同的國家、階級、政黨、社會團體具有不同的國家利益觀(黃城，1991：90; 張季良，2002：60)。國家利益的認定常因國家蒙受安全威脅的影響程度暨重要性大小，而有不同，也因著國家所處國際或國內局勢不同，而有不同的時代定義。因此，從一個國家的成長歷史縱深，探討該國不同時期的國家利益，確實會出現界定不同內涵之情形，構成所謂的「國家利益的時代觀與歷史觀」。因此，從不同時期認定國家利益的發展過程中，可發現國家在不同時期，會因為政治、經濟、軍事與社會文化等因素與國內外局勢的變遷，使得國家利益內涵存著相當普遍的變異性和流動性，充分顯露出政治學各種政治現象，具有動態不拘的特性，以及其所涵蘊的橫切面廣度與歷史縱線的深度。

今年11月是兩岸政策開放民間交流，邁入第20周年的重大歷史時刻;並且為便於對照、比較扁政府兩岸政策與國家利益等特性之變動情形，以下將從台灣角度，觀察、對照及研究扁政府時期與國民黨政府自1987年來，大陸政策與兩岸關係發展之演變過程，探討國家利益的連動性。亦即採用國民黨政府的大陸政策與兩岸關係發展為對照組，俾與扁政府時期的兩岸政策和國家利益，進行有意義的比較。即言之，蓋1987年開啟兩岸民間交流的重大事件，正式開放兩岸熱烈交流，引爆台灣第一波的「大陸熱」以來; 若加以對照當今政府所採行「積極管理，有效開放」的政策結果，抑或可以發現在研究國家利益的時代意義上，實在是值得予以研究、比較的有趣課題。

參、國民黨政府時期的大陸政策

兩岸關係從1987年11 月國民黨政府開放民間交流，開啟第一波的兩岸交流高峰，直至2000年政黨輪替時，正好歷經蔣經國、李登輝二位國家領導人。在不同領導人對國家利益的個別政治認知和政治動機差異之影響下，台海兩岸關係發展型態的變化，從政治層面予以全面性的探討，約可分為下列幾個階段。

一、蔣經國開啟兩岸民間交流（1987~1988）：

在蔣經國執政後期，對於兩岸的關係與大陸政策在國家利益的定位上，渠強調拉大自由民主與專制獨裁的政治制度差距，擴大民主台灣與共產大陸的強烈對比，維護台灣民主自由的價值，成為國際社會民主世界的一員，以獲取民主陣營國家和國際組織的同情與支持，進而保障中華民國的生存安全，尤其是以爭取美國為首的東亞賽局玩家之保護，做為維護國家利益的最終目標。因此，我國的大陸政策不僅牽連兩岸關係，涉及我國本身生存發展的國家利益，同時也連動影響及東亞局勢走向，甚至對冷戰時期低盪氣氛濃厚的國際情勢，亦具有極重要的關鍵影響，更是國際社會憂心，台灣是否會成為繼中南美洲與中南半島民主國家淪為共產社會之後，引發「骨牌效應」的關注焦點。我國的安全保障遂成為國際安全體系的重要一環，也是美國所主導冷戰對抗格局中，防範自由世界安全戰略體系，容易出現漏洞的衝突點之一。因此，美國亦亟力避免台灣這個戰略要點，發生軍事衝突，或者被共產主義與社會主義突破，導致自由世界圍堵戰略瓦解，其後果將不堪設想。

蔣經國在其執政的末尾，對大陸政策的主軸，一直延續著1982年「三民主義統一中國」餘緒，保持台灣與大陸兩方的形式連繫。學者(黃城，2006)認為，1982年國民黨提出「以三民主義統一中國」為號召，其所凸顯的政治意義，是提供執政黨大陸政策轉彎的出口，放棄以武力解決統一問題，實際地去面對強大敵人及國際強權的利益宰制，乃台灣所處劣勢環境下，不得不的唯一選擇，因而企圖以武力反攻，統一大陸的國策，事實上已明顯違反國家利益。為維護國家利益，藉和平方式解決台海兩岸的對立與對抗、衝突，實為最佳的策略選擇。

蔣經國在國內政治上，同時亦採取民主政治改革的重大策略;若勉強予以歸納主要的國內外原因，大約可概括如次：1980年代，台灣的民主政治與經濟發展在蔣經國強調建設台灣，發展台灣為復興基地的政策目標主導下，台灣發展民主政治的成就，成為與大陸共產政治的強烈對比。加以台灣民間的政治活力，普遍受到國際民主自由運動的影響，而逐漸蓬勃發展，包含美國早期的反戰運動，到當時盛行的環保運動、反核運動、勞工權利運動、綠色革命等有關人權、民主、自由主義思潮的影響，都是一脈相承而下，對台灣均發生了不同層面的重大影響[7]。

除了國際和台灣本身因素，大陸的發展因素也是迫使台灣，必須加速進步發展的另一個主因之一。鄧小平自1978年底上台，即啟動經濟改革，至1987年已然9年，經濟發展確實已有長足進步，經濟實力逐漸累聚成長，稍具強國雛型。台灣民眾及商人偷偷赴大陸，觀光旅遊或經商者大有人在，且呈現逐年增加的趨勢，但礙於「國家安全法」限制，仍不能明目張膽出入大陸，故民間呼籲開放民眾赴大陸的聲音，在中共統戰日亟，並已達到稍有成果的情勢下，我國政府堅守「三不政策」下的大陸政策，確實感到民意極大壓力。

蔣經國政府處在國際、國內與大陸等內外在環境變化的交互影響下，於同年6月底，公布實施「動員勘亂時期國家安全法」。7月初，立法院通過「台灣地區解嚴案」，隨即取消戒嚴。對於執政黨致力政治改革，發展民主，拉大與大陸專制政治制度的差距，又向前跨了一大步。

1987年11月，開放台灣地區民眾赴大陸地區探親，兩岸民間交流從此展開正式規模的交流形勢。間接地，緩和了中共懷疑蔣經國「獨台」的疑忌。

綜合而言，大陸地區在鄧小平支持下，由趙紫陽從事經濟改革，大陸較前更為開放，兩岸接觸增加，其後雖發生「六四」天安門事件，趙紫陽下台，江澤民主政，但互動關係並未停止。中共此一時期的對台政策，係以1983年提出的「一國兩制」為基礎，提出「和平統一」方式解決台灣問題。

台灣地區在政府繼續加強經濟建設之際，逐步邁入開發國家之林，同時積極推動民主憲政，進而解除戒嚴令，倡導政黨政治，開放民間前往大陸，突破兩岸僵化的對峙形勢。政府此一時期的大陸政策，依據執政黨中國國民黨十二全大會通過之「貫徹以三民主義統一中國」案，促進「大陸政治民主化、經濟自由化、社會多元化、文化中國化」的最高指導原則，達到實現「三民主義統一中國」，積極向大陸推廣「台灣經驗」為其目標。

即言之，擴大台灣在民主政治的成就，拉大與大陸民主差距，即成為領先大陸中共政權，避免中共來犯，及獲取以美國為首的國際民主自由世界，共同保護台灣安全的最佳策略指導，最為符合中華民國國家利益。

二、李登輝前期（1988~1994）：

本階段係自李登輝繼任總統及接掌中國國民黨主席開始起算，直至1994年，也就是李登輝造訪美國康乃爾大學母校，發表演講的前一年為止。

1988年初，李登輝執政，不僅權力未穩，政權風雨飄渺，內外環境亦且對台灣的安全極為不利，尤其中共的態度更是影響台灣安全的最大關鍵。在鞏固權力，穩定國家之大前提下，緊緊追隨前賢留下之典範，謹慎處理兩岸關係，就成為李登輝領導新權力組合的最佳指導方針。有關兩岸關係與大陸政策、外交與國防等大政，依循黨國決策模式，仍須經由執政黨中常會拍板定案，而整體權力運作模式，事實上仍舊掌握在所謂「八大老」手上，故李登輝亦無法自創一格。

1988年7月，國民黨「十三全大會」延續蔣經國時期的大陸政策，強調大陸政策的近程目標，是拓展台灣經驗，發揮政經影響，爭取大陸民心，最後實現「大陸政治民主化、經濟自由化、社會多元化、文化中國化」。1989年，李登輝在其元旦祝辭中，強調要把台灣經驗推向世界。但這些言論都被中共視為對大陸進行政治滲透，或進行「和平演變」的輿論做準備。[8]

當時，政界、學界對於兩岸政府有關主權的爭議，普遍抱持的觀念是：兩岸分裂分治是中國歷史上暫時的、過渡時期的現象，經由兩岸共同的努力，中國必然會走向統一的道路。在統一之前，兩岸應暫時擱置有關國家主權或統一模式的爭論。兩岸及港澳地區的經貿交流和合作，勢必會使這些地區在經濟上相互依賴，兩岸在經濟上共同利益增多，在政治上的對立情緒就會逐漸減少，距離也將會逐漸拉近。因此，多數人主張兩岸應以「一個中國、兩個對等政治實體」的架構，處理雙方的關係，應用「分裂國家」理論來處理統一的問題，經由各項交流，逐步建立兩岸的互信，及逐步提昇兩岸交流與談判的層次等。[9]

兩岸和平交流自開放探親以來，不僅返鄉探親人數日趨熱絡，連帶觀光、經商、投資等活動也不斷增加，即便1989年6月4日，在大陸發生「天安門事件」，世界各民主國家抵制譴責中共之際，台灣企業對大陸的經濟活動並未因而中止，甚至成為外國在大陸投資金額的最大資金來源。短短二年的時間可見得兩岸交流的熱絡情形。分析其主因，執政黨長期以來主張兩岸同源，統一中國的國家意識，可能是最重要的元素。另一方面，對於大陸民運份子的不幸，台灣民眾普遍深感同情，卻也刺激了台灣民眾對中共不理性鎮壓，普遍存著強烈反感。

1990年初，設立「行政院大陸委員會」，由黃昆輝出任創會主任委員。該會成立，主要在處理日益增加的大陸事務，以期統一事權，因應兩岸交流孳生的問題需求。同年3月行政院通過「國家統一綱領」，成為政府推展兩岸關係的指導原則。

1991年5月1日，李登輝宣佈廢止「動員戡亂時期臨時條款」，停止動員勘亂時期，不再將中共視為叛亂組織。片面宣示停止動用武力，追求國家統一，不再與中共政權在國際上，爭奪「中國代表權」，[10]以期和平解決兩岸內戰紛爭。

1991年，中共在北京成立了海峽兩岸關係協會（簡稱「海協會」），政府在臺北成立財團法人海峽交流基金會（簡稱「海基會」）。兩岸「三通」問題（通商、通郵、通航）中，通商與通郵已經解決，而通航問題卻依然旋而未決，一直得不到較好解決的障礙主要還是政治問題。

兩岸交流的熱潮隨著時間增長而更趨熱絡，兩岸和平的表面假象，讓產學商界紛紛提出「大中華經濟圈」、「西進政策」[11]、「亞太營運中心（Ｒ.Ｏ.Ｃ.）」等以大陸為腹地，發展台灣經濟的各種策略構想，甚囂塵上。政府一方面為轉移大陸熱過度高漲，一方面為降低過度依賴大陸市場的潛存風險，改採一籃子策略。由外交與經濟部門研究後，陸續推動「南向政策」及「巴拿馬自由加工出口區」等中美洲友邦合作發展案，意圖降低過度集中單一市場投資與貿易的風險，唯在自由經濟法則下，其成效一直很有限。

1993年4月，在野黨提倡台灣加入聯合國運動。7月，執政黨臨時組成「中華民國參與聯合國宣達團」，由立法院院長王金平率團，前往美國東部舉辦活動，以平衡民進黨以加入聯合國為號召的台獨活動。政府並於當年9月召開的聯合國大會前夕，透過友邦提出我國重返聯合國提案。我國自當年之後，每年均提出類似提案。而中共對於台灣每年提出該案的意圖，每年也愈加激烈地嚴詞批評、反對，發展成為後來兩岸關係惡化的主因之一。[12] 

1993年底，美國政府於西雅圖主辦APEC非正式領袖高峰會，我政府代表經建會主委江丙坤於會中，提出「階段性兩個中國」的試探性說法，衝擊兩岸政府與媒體極大，引起中共的立即抗議，隨即在自圓其說之後，悄然結束事件，但兩岸的紛爭並未跟著減少。

綜合而言，吾人若從當時國際環境，衡量間接影響台海兩岸關係的國際的戰略安全情勢，主要為1980年代末期，東歐各國揚棄共產主義，以及兩德完成統一。蘇聯自阿富汗撤軍後，亦於1991年正式解體，結束了東西冷戰對峙的局面，世界戰略格局進入後冷戰時期，國際體系成為以美國單一超強稱霸國際的「一超多強」格局。國際新秩序尚待重整，蘇聯的瓦解亦使美國重新檢討「聯中制蘇」的戰略，但是，美國政府正處於勝利的氣氛中，加以整個國家安全團隊並未預測到冷戰忽然結束，突如其來的勝利，致無法提出整體的全球戰略，況且美國向來以歐洲盟邦利益為優先的歐洲政策，尚未提出前，何來新的東亞政策以及中國政策？

台灣與大陸兩岸交流在一片國際和解氣氛中，自然發展，並未違反美國東亞政策的的重大利益，而被認為樂觀其成。對照這段世界局勢混沌不明的年代，全球進行著「對談代替對抗，和解代替對立」的和解政策，正巧是政府推出「國家統一綱領」，及推動「香港九二會談」，達成所謂「九二共識」的年代，這兩項重要大陸政策創造歷來兩岸關係上，處在最和諧的階段，其後，即如同「循環理論」一樣，兩岸關係便由鼎盛而日漸衰退，容後再述。

在台灣地區，政府對內採取全面加強政經及文化建設，結合潮流，順應民意，落實民主憲政，政黨政治於焉形成；對外積極參與國際事務，擴大活動空間。政府此一時期的大陸政策，逐漸不再突顯三民主義意識型態;而制定以「國家統一綱領」為經，以「兩岸人民關係條列」為緯，規範兩岸交流形式，強調「理性、和平、平等、互惠」。在主權方面，強調承認一個分裂分治的中國，兩個政治實體，雙方以和平競爭方式，共同邁向統一之路。

相對地在大陸地區，中共於這段時間內，召開「十四大」，完成「江核心」跨世紀領導架構的任務部署，確立「社會主義市場經濟」新體制，持續以鄧小平南巡講話精神，擴大改革開放。中共中央重整「台灣領導小組」，成立「海協會」，專責與我「海基會」對口，處裡兩岸民間事務；以「和平統一，一國兩制」為主軸，祭出「一個中國」、「兩制並存」、「高度自治」、「和平談判」四個基本點，將台灣問題放在「大國外交」格局中解決。而經濟長期改革開放的結果，帶來大陸高度經濟，引發城市地區高達13~26％不同比率的嚴重通膨，並於1993~1994年達到最高點;中共當局為專心處理經濟發展問題，無心處理台灣問題，忽略兩岸關係的經營。

三、李登輝後期（1995~1999）：

這段期間係以李登輝權力穩固後，大力提倡「台灣優先」、「台灣第一」、「建設台灣」等「本土化」政策與口號，進行各項對內政治改革，擱置民間要求積極開展兩岸關係的呼聲，凸顯出李登輝自己的施政理念與個人的領導風格。其推動兩岸關係的大陸政策，明顯與兩蔣時代有不同的形式，比較容易做為階段劃分標準。此一階段李登輝領導下的政府，有關影響兩岸關係的重要政策或措施，包含下列相關事件。

1995年5月訪美，返回其母校康乃爾大學，發表「民之所欲，長在我心」的演講;引發中共強烈不滿，取消即將舉行的「辜汪第三次會談」，對台灣採取「文攻武嚇」，在中共機關報「人民日報」與「新華社」，以署名或不署名形式，大力抨擊李登輝，並進行不同強度的飛彈試射，威嚇台灣安全。

1996年3月9日，總統大選前十日，中共發動二砲部隊，對台採取所謂「導彈試射」，其落點分別位於台灣北部及南部海域，造成「台海危機」，幸好美國派遣尼米茲號航空母艦戰鬥群，駛進台灣海峽，維護台海穩定。這段期間歷經約9個月，是從1971年退出聯合國以來，情勢最為緊張的一次事件，我政府為免刺激中共，造成更嚴重衝突，不僅取消例行性軍事演習，更避免其他相關激烈做法。

1996年5月20日，李登輝於總統就職演說，提出「建設大台灣，經營新中原」，也對「為統一大業做出貢獻」做出承諾，對於穩定兩岸和平安全具有相當大作用。與大選期間亟力大呼：「台灣優先」，策略運用「本土化」選舉文宣手法，有極為明顯差別。

1996年9月16日，提出「戒急用忍」政策，開始採取更嚴格的限縮措施，配合先前所提出的「南向政策」、「巴拿馬加工出口區」的「東向政策」，在整體戰略上，構築成與「西進政策」相對抗的態勢，成為後來陸續推動類似「閉鎖政策」的淵源。

1997年 7月1日，香港由英國手中的殖民地，移交中共接管，我國政府與世界各民主國家一樣，非常關注維護香港民主存續問題，以確保中共理性對待香港及台灣，並極度謹慎對應中共提供的統戰作為，避免「台灣問題香港化」，而拒絕了中共所有給予香港的類似優惠待遇。

1999年8月7日，國內報導刊載：李登輝於接受德國「鏡報」專訪，表示台灣與大陸是「特殊的國與國關係」，即通稱的「兩國論」。據渠後來公開發表其用意，指出係因中國準備於9月在台舉行的「辜汪會談」中，由其外交系統對國際宣佈，台灣已同意係中國的一部分，恐會造成台灣社會人心大亂，故採取該項措施，阻止該會談在台舉行。兩岸官方正式會談隨後終止迄今。

此外，在國際情勢上，美國總統柯林頓上任初期，致力內政，專心經濟建設，平衡財政赤字與貿易赤字，加強醫療保險等政策，無心外交，勉強稱得上積極的外交政策，也在1994年南歐巴爾幹半島波斯尼亞戰爭不可開交，牽涉到北約盟國利益，及為了因應聯合國決議制裁與派遣維和部隊，進行和平工作之後，才表現出重視外交工作，當然，重點幾乎僅著重在歐洲，無暇顧及台海關係。

波灣戰爭激發中國解放軍，近年來致力發展高新科技軍事力量，加上其經濟持續快速成長，使得國際間對中國的發展普遍存著「中國威脅論」的指控，為此美、日於1996年4月修訂「美日安保共同防衛指針」，對中國形成軟圍堵的態勢，亦開啟我國與美方建立高層戰略對話機制之契機，對維護我國家安全及兩岸和平關係甚有助益。

在國內政治改革方面，李登輝掌權後，利用黨內所謂「八大老」之間的矛盾，先後更替俞國華、郝柏村、李煥等行政院長，達成穩固政權，再逐步推動修憲、廢國民大會、凍結台灣省政府等，著眼於落實「本土化」的政治工程，專注於鞏固政權，偏重內政。至於兩岸關係，在領導人一再提出「戒急用忍」、「台灣優先」、「中華民國在台灣」、「台灣是主權獨立的國家」、「台灣與大陸是兩個特殊國與國的關係」的主張，降低兩岸互動強度，強化「本土化」策略下，可說是該階段維護國家利益的主要焦點[13]。

肆、扁政府時期的兩岸政策（2000~2007）

政黨輪替後，陳水扁政府延續李登輝後期的大陸政策策略與做法，採用兩面手法，利用「四不一沒有」的保證，穩定兩岸關係，再以「一邊一國」、「一中一台」反面手法，對外抗衡中國政府，對內保護既有的選舉利益及擴大認同「台灣意識」的隱形效益。

2000年5月20日，為追求和平及兩岸人民共同福祉，陳水扁政府宣示：不宣布台獨、不推動兩國論入憲、不推動統獨公投、不更改國號、沒有廢除國統綱領及國統會的問題，即通稱的「四不一沒有」，並將「一個中國」視為議題而非前提。

相對地，台海彼岸政府之「和平統一，一國兩制」對台灣政策基本方針並未改變，對我新政府採取持續「聽言、觀行」，並加大「反獨促統」力度。

陳水扁政府堅持全面否定兩岸代表於「香港九二會談」時，雙方達成「一個中國，各自表述」的默契協議，強調願意依照「香港九二會談精神」，重啟兩岸會談。重申「一個中國」可以是議題，而不是原則。

2001年1月實施「小三通」措施，方便金馬地區民眾往返大陸。

2002年9月，召開「經濟發展會議」;為回應工商業界放鬆有關兩岸經貿政策之要求，政府朝向「積極開放，有效管理」中間路線靠攏。

2002年夏，陳水扁提出「一邊一國」論調，對兩岸政策又向左擺盪。

2003年7月，尋求連任的陳水扁，為使執政黨獲得國會選舉勝利，將選舉拉高至「一邊一國」對「一個中國」的選戰和抉擇。隨後，並提出足以嚴重激化兩岸對抗的「正名、制憲」策略，搶奪台獨基本教義派支持者之選票。2004年初，陳水扁在李登輝主導發動的「228手護台灣」運動中，一不做，二不休，乾脆把「正名、制憲」喊得更響亮，意圖製造兩岸間更多齟齬，藉以鞏固內部選舉優勢。然而，因為中共當局從歷次選舉過程已學得的經驗，並未發生如陳水扁預期的激烈反應，均只有「冷處理」後，再以外交手段，促請美方對台施壓。因此，扁政府的如意算盤稍顯失算，而無法達到原訂效果，致選情陷入困境。[14] 

2004年繼續執政的陳水扁，推動對抗性的兩岸政策，更加有恃無恐，一方面係由於無競選壓力，一方面是著眼於為卸任後政治前途舖路，打根基，以期後用。陳水扁政府的兩岸政策在政治層面上，從此愈加緊縮，乃是脈絡相承相通的必然道理。因此，2006年1月1日，於總統元旦祝詞，宣示兩岸政策改變為「積極管理，有效開放」，取代原有的「積極開放，有效管理」，也就不足為奇。同年1月31日，「終止國統綱領及國統會運作」，暗示挑戰「國家統一」，否定「一個中國」的政治意義極為明確。同年秋，參加「台灣新世紀文教基金會」活動時，提出「以台灣名義參加聯合國」的策略，做為隔年以後，推動台灣加入聯合國的主要訴求，拋棄十餘年來以中華民國名義參與聯合國為提案的做法，對於兩岸關係的齟齬恐又再火上加油。