台灣正處政府組織再造、自然災害日益增多，破壞環境問題所衍生的惡果正逐
步累積，社會面對各種災害的脆弱性亦與日俱增。如九二一大地震、八八水災導致的小林滅村事件、九一九淹水、到1021日前的蘇花公路坍塌事件及宜蘭淹水等，除造成
生命財產巨大損失外，因氣候變遷所引發災害已讓台灣成高風險地區，同時也挑戰中央政府、各級政府機關及民間組織整合協調能力。國安智庫也認為，須建構「與
自然環境和平共存的國家安全戰略」，及建構整合性決策平台，才能調適及因應並降低衝擊。
筆者認為，中央體制及法規即使再完備，如果無法落實在地方基層，便無法確實掌握災情。原因很簡單，許多自然災害的發生都是局部的、小範圍
及地區性的，許多救災工作中央必然因掌握二手資料而慢半拍，無法在第一時間進入狀況。因此，政府雖有從中央、縣市到地方等三層級的災害防救委員會，但常是
恐龍效應的頭大尾小格局，中央資源豐富，地方人力、及物力及經費的救災資源則呈現捉襟見肘的窘境。因此，建議政府應確實建立「以地方為主、中央為輔」的整
合性救災體系。
西方國家在實際災害應變過程中，具有三個共通原則，它們是地方為主、逐級介入和優先權原則。美國國土安全部在詮釋「全國災害應變預案」時
亦指出，面對突發事件時重點是放在地方災害應變上，所有突發事件都必須在盡可能低的組織和行政區畫的層次上應變，員警、消防、公共衛生和醫療、應急事態管
理和其他人員對地方上的突發事件管理負責。只有當這些事件上升到全國性影響事件層次，且地方政府無法對自身區域內的應急事態實施有效應變時，才會請求上一
級政府或聯邦政府的介入。此時國土安全部才會積極介入，提供聯邦資助的操作和資源協調。
因此，政府應積極建立以地方為主，中央為輔的防災及救災體系，也就是地方建立「有準備及重建能力的社區」概念，由社區居民、志願者組織，
加上地方政府的組織與安排加以建構，居民在社區扮演重要功能，如瞭解地方危險和被推薦的自我保護措施、採取適當的個人防範、積極參加以社區為基礎的志願者
組織，及確信他們的地方政府在處理應急事態與災害時有適當和有效安排。
且基於地方自治理念，給予地方充足的人力與準備經費（災害預備金），平日做防災準備，包括高風險及脆弱地方的調查及預案準備，一旦面對突
發事件也不會舉措失當，或給地方存有「中央當靠山」僥倖心態，或是以災害事故為由，向中央予取予求。致使中央常因「民意不可違」而「從寬從優」撫卹及高額
經費補助。這也就是為什麼政府機關自認早已整合一套完善救災體系，當面對新災害挑戰卻不堪一擊的癥結，事後又常將防災預警不足及救災後知後覺的責任歸咎災
情超出預期，且一再重複上演檢討改進及究責工作的原因。
總之，政府須建構全方位「全危險方法」整合預案，作業規範明確，逐級分層負責，建立最經濟有效的公共安全管理成本，符合公共安全管理的基
本需求，如事前風險管理、預案編制、預報與預警；事件中的人員疏散與撤離、搜救與救援、急救、食宿安置；事後災難重建等，都與醫療、消防、治安、電力、交
通、通訊等。此外，尚須建立統一且具高效率的指揮和運作，如果不同類型的危險由不同的管理機構負責處理，在一個災難併發其他災難時，就會出現多頭馬車或無
人過問的權責不一現象。（作者為銘傳大學安全管理學系主任）
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