總統賴清德就職滿兩周年，近日以「民主、和平、繁榮」作為執政主軸發表談話。然而，若從制度治理與憲政運作的角度觀察，當前台灣真正令人憂心的，或許並非政策口號，而是另一種正在悄悄蔓延的現象──「代理治國」。
中研院院士陳培哲日前指出，目前不少重要憲政機關、獨立監理單位、檢察體系乃至公共媒體，均長期由「代理人」主政，這反映出執政者「無心治理」的問題。此話雖然尖銳，但並非毫無法理與現實基礎。
代理制度，本是憲政體制中的例外設計。其目的，在於正式任命完成前，避免國家機關因職務懸缺而停擺。因此，其正當性建立在三項前提：暫時性、必要性與過渡性。換言之，「代理」從來不是正常治理模式，更不應成為長期政治運作的替代方案。
然而，近年來，代理卻有逐漸常態化的趨勢。尤其部分高度獨立、甚至依法須經國會同意的重要職位，也以長期代理方式維持運作。人民自然不免質疑：政府究竟是在維持制度運作，還是在規避正式任命所應承擔的政治責任與民主監督？
民主政治中，人事任命從來不只是行政程序，更是責任政治的重要展現。透過公開提名、國會審查、社會檢驗，執政者必須對其提名人選負起政治責任，而人民也得以透過制度程序形成信賴基礎。這正是憲政民主中「權力受監督」的核心精神。
反之，若長期以代理取代正式任命，即使形式上未必違法，實質上卻容易形成「規避監督」的觀感。更嚴重的是，它會逐漸侵蝕制度本身的權威與公信力。
尤其令人憂心的是，「代理」往往伴隨責任模糊與權威不足。代理者缺乏完整任期保障，其決策空間與制度正當性，往往無法與正式任命者相比；重大政策容易趨於保守，組織士氣與外界信賴也可能因此受到影響。而執政者則可能因無須承擔正式提名的人事政治成本，逐漸形成「能拖就拖」的治理慣性。久而久之，傷害的就不只是某一個職位，而是整個國家制度的信任基礎。
當然，朝野對立、人事同意權僵局，確實可能造成正式任命困難。但成熟民主的可貴之處，正是在制度衝突中仍願意正面承擔責任，而不是以「代理化治理」取代「制度化治理」。否則，表面上機關仍在運作，實際上卻可能已逐步走向「責任政治的空洞化」。
尤其近期檢察總長人事爭議，更凸顯此一問題的敏感性。檢察總長不只是行政職位，更肩負司法獨立與法治信賴的重要象徵。若連此類高度獨立職務，也長期停留在代理狀態，人民難免質疑：制度究竟是在被維護，還是在被消耗？
民主最大的危機，從來不是制度突然崩潰，而是例外逐漸成為常態；程序形式仍在，憲政精神卻早已被慢慢掏空。
真正值得警惕的，不只是「誰在代理」，而是當一個政府開始習慣以代理方式治理國家時，它是否也正在失去面對制度、承擔責任與接受監督的勇氣。
（作者為台灣高等檢察署主任檢察官）
