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中國國際戰略與一帶一路的形成 (二)
2016/05/22 00:17:14瀏覽28|回應0|推薦0

 

一、中國的「北方外交戰略」--安全議題的戰略操作
   
中國的「北方外交戰略」是以「大國帶動多邊主義」,並從「安全到經濟」領域來推動安全戰略的操作過程。這個戰略是從1996年中國與俄羅斯和哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克等共五個國家所開始建立的「上海五國」到「上海合作組織」所呈現出來的內涵,爾後並擴及到北韓核武危機「六方會談」的操作,本節就以這兩種操作模式分析中國的「北方外交戰略」。

 
(一)上海合作組織(Shanghai Cooperation Organization -- SCO)
   
上海合作組織是由中國第一個主動推動建立的國際組織,它的成立是在「亞洲相互協作與信任措施會議」的基礎上,中共以周邊國家邊境處理與疆獨的需要,成立了「上海五國」機制,是典型的由軍事互信機制措施所發展起來,這個組織是從雙邊到多邊、從非正式到正式、從安全性到綜合性,所要解決的基本問題包括:領土爭端,恐怖主義、極端主義和分離主義等三種勢力的問題,以及擴延到經濟合作的領域等。所以,本質上它的特點是「安全優先,經濟其次」的發展過程,中國後來並由此建立起「北方外交戰略」的架構,通過這項戰略架構,中國積極介入北韓核武危機,並逐漸推動「六方會談」」,欲化解東北亞的戰爭危機。
  
1996年中國與俄羅斯、哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克等五國領袖首次在上海簽署《關於在邊境地區加強軍事領域信任的協定》以後,「上海五國」原先就是以安全議題為主所建立的「軍事互信機制」為出發點,當時五國領袖還決定每年舉行例會。
  
1997年「上海五國」在莫斯科又簽署了《關於在邊境地區相互裁減軍事力量的協定》,這個協定旨在通過減少部隊規模、減少軍事活動、限制武器部署和增加軍事透明度等方式,在邊境地區加強信任、減緩緊張。
  
1998年以後,「上海五國」把安全議題擴大化,納入反對「恐怖主義、極端主義和分離主義」等三種勢力,並進行經濟合作與文化交流。在納入經濟、文化議題之後,原先只是一個領袖的會晤機制,逐漸轉化擴大成「上海合作組織」。
   
2001年9月「上海合作組織」成員國總理在阿拉木圖舉行首次會晤,宣佈正式建立「上海合作組織」框架內的總理定期會晤機制。2002年6月,「上海合作組織」成員國在聖彼德堡舉行第二次高峰會,6國元首簽署了《上海合作組織憲章》。憲章對「上海合作組織」的宗旨原則、組織結構、運作形式、合作方向及對外交往等原則作了闡述,標誌著該組織從國際法意義上得以真正建立。
   
2003年5月,「上海合作組織」成員國在莫斯科舉行第三次峰會,簽署了《上海合作組織成員國元首宣言》,當時任中國駐俄羅斯大使張德廣被任命為該組織首任秘書長。2004年1月「上海合作組織」秘書處在北京成立。
   
從2004年開始,「上海合作組織」啟動了觀察員機制。同年6月在塔什干舉行的「上海合作組織」第四次高峰會上,蒙古國獲得觀察員地位。2005年7月,在阿斯塔納舉行的「上海合作組織」第五次高峰會決定給巴基斯坦、伊朗、印度觀察員地位。2015年7月啟動接受印度與巴基斯坦新會員程序。目前除原6個成員國外,兩國新加入成員審查,6個觀察員國家,7個對話夥伴國家。(新華社網,2002)
  
「上海合作組織」自成立之日起,成員國也逐步在安全、軍事、經貿、文化、司法等各領域各層次的合作相繼展開。2001年成立時簽署了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》。911事件後,「上海合作組織」成員國加強了以打擊該地區「恐怖主義、極端主義和分裂主義」三股勢力為中心的反恐合作。2004年6月,「上海合作組織地區反恐怖機構」在烏茲別克首府塔什干正式掛牌運作。在經貿合作方面,已經簽署了《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》和落實該綱要的措施計畫,成立了質檢、海關、電子商務、投資促進、交通運輸、能源、電信7個專業工作組,負責研究和協調相關領域合作。
 
(二)北韓核武危機的「六方會談」
  
「六方會談」的外交運作模式,也是中國透過安全議題的一種外交操作,進而累積自己外交影響力的典型例子,所不同的是,「上海合作組織」是一個常設性的國際組織,但「六方會談」只是一個任務型的談判場域,中國透過兩種類似的安全議題,進行不同方式的外交操作,讓自己更能在國際社會扮演一個「大國」的角色。
   
自北韓核武危機發生以後,中國一直利用它與北韓的特殊關係,操控全局的發展。2003年4月之後,中國先說服美國從堅持多邊會談上讓步,接著促使北韓從堅持與美國的雙邊會談上讓步,最後再促成美國、北韓與中國的三方會談。其後,中國又撮合包括中國、美國、北韓、南韓、日本與俄羅斯在內的「六方會談」,向美國所期待的多邊會談邁進一步。
  
北韓核武危機首次真正的多邊會談,2003年8月在北京舉行。此後,第二和第三輪的「六方會談」也在2004年的2月和6月分別舉行,這兩輪的「六方會談」雖然沒有在實質的問題上有所突破,但卻確立了各方可以繼續談判下去的原則。直到2005年7月所舉行的第四輪「六方會談」,各方在通過「北京協議」的共同聲明中,終於確定以和平的方式可以監督朝鮮半島實現無核化的目標,美國和北韓也做出了自己的承諾。
   
然而,在該次的「北京協議」中,北韓原先願意放棄一切核子武器及現有核武計畫重返「核不擴散條約」,並接受國際原子能總署監督的公開承諾,卻於隔天反悔,北韓提出放棄核武開發的先決條件,是美國必須向北韓提供輕水反應爐。消息一出,美國政府和防核擴散人士對北韓的舉動一片譁然。許多關注北韓情勢發展的人士都認為,「北京協議」在用字遣詞上對北韓出現太多的讓步,讓北韓誤認可以在這個協議中牟取利益。
   
對中國而言,如何利用化解北韓核武危機以擴大其對國際影響力,才是他們推動「六方會談」的最高外交戰略目標。在這個前提之下,中國藉由繼續推動第五輪的「六方會談」,順利為北韓核武危機劃下句點,這必然會為他在往後繼續推動區域安全的多邊會談確立新模式,也讓他在區域的影響力能夠持續的擴張下去。但北韓在第四輪會談後出爾反爾的舉動,不只引來國際輿論批評,也讓中國聲望受挫。
   
由於北韓的反悔,在2008年六方會談中斷,2010年南韓發生天安艦事件,南北韓情勢升高,而美國重返亞洲,加重軍事部署,2016年北韓挾核自重,不斷的進行飛彈衛星發射,美國則是加強東亞的薩德THAAD系統的部署,情勢的惡化,最終導致美國薩德系統欲登陸韓國,果真成真,將打破東北亞的戰略平衡。薩德系統的介入,將有損中共與俄羅斯安全,故中共只得透過聯合國機制的決議,向北韓進行經濟制裁,並主張無核化換取六方會談的重啟,以保障北韓政權的延續。
 
二、中國的「南方外交戰略」--經濟議題的戰略操作
   
中國的「南方外交戰略」是由「小國推動多邊主義」,進而從經濟領域推動安全建構的過程。從APEC的成立,到東協的發展以及持續推動的「東協十加三」、「東協十加一」、「東亞高峰會」、「中國-東協自由貿易區」、「博鰲亞洲論壇」、「中非合作論壇」和「中國與南太平洋論壇」等,主要都是圍繞在經濟議題上的討論,再逐步擴及到安全領域的對話,本文就以「博鰲亞洲論壇」、「中非合作論壇」和「中國與南太平洋論壇」三個例子進行分析。
 
(一)博鰲亞洲論壇
  
「2001年上海合作組織的成立,同時在海南,亦成立了博鰲亞洲論壇」(Boao Forum for Asia – BFA)是第一個總部設在中國的國際會議組織,也是典型的由「小國推動多邊主義」所建構的一個經濟論壇,並由中國認可與支持所建立的對話平台。
 
「博鰲亞洲論壇」是由菲律賓前總統羅慕斯、澳大利亞前總理霍克及日本前首相細川護熙等人於1998年發起,他們倡議成立一個類似達佛斯「世界經濟論壇」(World Economic Forum -- WEF)的「亞洲論壇」,並希望通過多層次、多渠道、多形式的地區合作與對話,有利於亞洲國家之間和澳洲國家間增進了解、信任和合作。「亞洲論壇」這一概念一經推出即獲得了有關各國的一致認同,中國也於1999年10月由當時擔任國家副主席的胡錦濤,在北京會見專程為「亞洲論壇」訪問北京的菲律賓總統羅慕斯和澳大利亞總理霍克後,決定支持這個論壇的成立。
    
論壇的成立獲得了亞洲26個國家支持並共同擔任發起國,而從2002年開始,每年定期在中國海南島的博鰲召開年會。「博鰲亞洲論壇」所標榜的是一個非政府、非營利的國際組織,目前已成為亞洲以及其他大洲有關國家政府、工商界和學術界領袖就亞洲以及全球重要事務進行對話的平台。「博鰲亞洲論壇」也致力於通過區域經濟的進一步整合,推進亞洲國家實現發展目標。
   
雖然如此,中國卻不斷的利用「博鰲亞洲論壇」,作為它推展自己國際關係新理念的場域。就以2007年的年會為例,中國全國人大常委會委員長吳邦國在年會中,提出希望在「政治上和諧相處、經濟上平等互利、安全上互信協作、文化上交流互鑑」的話語,並期待能透過論壇建立一個「新型亞洲」的概念。中國領導人也多次表示,積極促進亞洲的發展振興與和平穩定,是中國政府一貫奉行的方針;和平、安全、合作、繁榮,是中國的亞洲政策目標。
  
中國雖然尚未將「博鰲亞洲論壇」轉化成安全機制,但它透過論壇宣揚中國新外交的理念,未來勢必形成中國「拉亞脫美」的重要機構,特別是中國在經濟崛起之後,在它有更大的實力操作論壇時,「博鰲亞洲論壇」變成中國南方外交戰略的重要場域,應該是一種無法阻擋的趨勢。
 
(二)中非合作論壇
  
「中非合作論壇」的成立,中國聲稱是由部分非洲國家的建議,中國為了進一步加強與非洲的友好合作,共同應對挑戰,促進共同發展,而於1999年10月提出召開「中非合作論壇-北京2000年部長級會議」的倡議,這一倡議得到非洲國家的回應和支持。
   
在中國的召集之下,「中非合作論壇第一屆部長級會議」於2000年10月在北京舉行,來自40多個非洲國家的近80名部長和有關國際和地區組織的代表與會。會議以「平等磋商、擴大共識、增進瞭解、加強友誼、促進合作」為宗旨,就推動建立公正合理的國際政治經濟新秩序,進一步加強和擴大中非在各個領域的實質性合作兩大議題進行對話。會議並通過了《中非合作論壇北京宣言》和《中非經濟和社會發展合作綱領》。根據《中非經濟和社會發展合作綱領》,雙方同意在各個級別上建立聯合後續機制。第一屆部長級會議後,中國即成立了後續行動委員會,部分非洲國家也建立了相應後續機制。
   
2001年7月,「中非合作論壇」後續行動磋商會在尚比亞首都盧薩卡舉行。會議通過了《中非合作論壇後續機制程式(草案)》,決定「中非合作論壇」後續機制建立在3個級別上:部長級會議每3年舉行一屆;高官會議在部長級會議前一年及前數日各舉行一次,為部長級會議做準備;非洲駐中國使節與中方後續行動委員會秘書處定期舉行會議。部長級會議和高官會則輪流在中國和非洲兩地舉行。
   
2002年11月,「中非合作論壇高官會」首屆會議在衣索比亞首都阿迪斯阿貝巴舉行。會議審議並通過了「中非合作論壇高官會」概要,中國認為這在強化中國與非洲國家友誼和拓寬中非合作領域方面起了積極作用。2015年12月召開「約翰尼斯堡峰會暨第六屆部長級會議」習近平發表演說,並強調「中非平等互信、相互支持的兄弟情誼不會改變。中非合作共贏、共同發展的根本宗旨不會改變。中非相互理解、共同進步的協作精神不會改變。中非風雨同舟、患難與共的堅定意志不會改變。」(習近平,2015)
 
(三)、中國-太平洋島國經濟發展合作論壇
   
中國在「南方外交戰略」有兩條路徑,一條為下南轉西至非洲,另外一條則下南轉入南太平洋。
   
中國開始在南太平洋地區實行新的「和諧外交」戰略,一方面與台灣爭奪外交承認,另一方面不斷擴大在南太地區的影響力。因為在地理的意義上,中國本身為陸權國家,中國的地理位置決定它必須承擔內陸和海洋兩方面的防禦。

然而,所有大陸型國家都必須加強在陸疆上對於鄰國的防禦,這必然不能將所有資源用去發展海洋力量,所以很難同時成為陸權與海權並重的國家。於是中國只能寄望於發展不同軍事意義的外交政策,並與周邊國家力求在「富鄰、睦鄰與安鄰」的「睦鄰政策」之下,透過「和諧外交」強化與其他國家的實質外交關係,以擴大中國在全球的影響力。
   
在南太地區,中國倡議組織「中國-太平洋島國經濟發展合作論壇」,2006年4月5日首屆部長級會議在斐濟召開。中國藉此強化與澳洲的經貿合作關係,並經由中國國家主席、總理、外交部長、人大正副委員長等訪問南太國家所建立的「訪問外交」,藉由經濟議題的操作,實現強化中國與南太國家外交關係的目標。
   
但這個論壇發展較慢,原訂四年召開一次,但到2013年方召開第二屆會議,並且還是與2013中國國際綠色創新技術產品展一起合併召開。會議由國家副主席汪洋主持,顯示南太平洋島國的地位,較為偏輕,反是中共付出的較多,既然如此,中共熱於南太平洋島國的外交,其目的是如何?這包括了「(一)封殺台灣外交空間;(二)、確保能源供給無虞;(三)、建立太空計劃監測基地;(四)、建立親中集團,反制美日圍堵。」
   
中國透過南、北外交戰略的雙向操作下,中國的外交已經逐步從「周邊主義」向「全球主義」的外交擴展,這種現象正如蔣麗麗所言2013年3月至2014年9月,習近平在「短短一年半中,習近平主席的足跡遍及美、俄、歐等大國,東亞、南亞、東南亞、中亞等周邊國家,非洲、拉美等發展中國家。」(蔣麗麗,2014)王逸舟評論認為,「就新一屆中央領導的外交戰略來說,全球的興趣、全球的利益、全球的視野已具雛形。」(王逸舟,2014)

(待緒三)

( 時事評論政治 )
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