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擔任「居住正義之實現?我國住宅政策與住宅法之探討」與談人
2012/02/20 10:31:20瀏覽341|回應0|推薦0

2012年2月18日,台灣本土法學雜誌舉辦「土地五法修法研析研討會─土地正義與居住正義之實踐?」,我應邀擔任「居住正義之實現?我國住宅政策與住宅法之探討」一主題的與談人。


 
「居住正義之實現?我國住宅政策與住宅法之探討」 是由長榮大學土地管理與開發學系助理教授謝博明報告,我的與談稿如下:

 
一、《住宅法》立法說明
有鑑於國內住宅供需失調,價格起伏波動過大,以及住宅市場資訊匱乏,民眾對於提升居住環境品質與各項居住需求,有殷切的期望。因此,我國於民國100年12月13日,經立法院三讀通過「《住宅法》」,並於民國100年12月30日公布,該法於第1條明揭立法目的在於:「為健全住宅市場,提供居住品質,使全體國民居住於適宜之住宅且享有尊嚴之居住環境。」乃基於憲法保障國民基本人權之精神,結合政府與民間資源,在健全的住宅市場、合宜居住品質之規劃下,達到依國民所得水準、身心機能、性別、年齡、家戶組成、族群文化等不同條件,均能擁有適宜且有尊嚴之居住環境之目標,因此制定該法。

二、立法與理由簡介
(一)《住宅法》的七個架構,第一章為「總則」(《住宅法》第1條至第7條),揭示本法之立法意旨、各級主管機關權責劃分與住宅計畫研擬及審議程序。其主要規定:
1、《住宅法》之主管機關方面:《住宅法》第2條明定,在中央為內政部,在直轄市為直轄市政府,在縣(市)為縣(市)政府,由中央主管機關訂定基本居住水準,各地方政府得擬定多元的輔導改善措施,依照地方制度法為權責劃分。
2、針對用語確定其定義,於《住宅法》第3條明定「住宅」、「社會住宅」兩類:前者為一般居住所需之合法住宅;後者則考量特殊情形或身分之人,由政府或民間興辦社會住宅來解決其居住問題。
3、得申請《住宅法》第3條第2款之「社會住宅」者,特於《住宅法》第4條明定為具有「特殊身分」之人,包括低收入戶、特殊境遇家庭、育有未成年子女三人以上、於安置教養機構或寄養家庭結束安置無法返家,未滿二十五歲者、受家庭暴力或性侵害之受害者及其子女、身心障礙者、感染人類免疫缺乏病毒者或罹患後天免疫缺乏症候群者、原住民、災民、遊民,及其他經中央主管機關認定者,此種特殊身分者,其住宅租金與自購住宅貸款補貼之額度,須依據居住地區合理住宅價格租金水準、受補貼家戶之所得、人口數量與弱勢狀況,以及合理負擔能力等標準,計算合理的補貼額度。
4、未來中央住宅政策之研擬及報核程序,於《住宅法》第5條規定,將由中央主管與地方相互配合共同辦理,且於《住宅法》第6條規定,直轄市、縣(市)主管機關為諮詢、審議住宅計畫,評鑑社會住宅事務,應邀集相關機關、民間相關團體及專家學者共同參與,其中民間相關團體與專家學者之比例,不得少於1/3,藉此評鑑社會住宅事務,廣納社會意見。
5、由於健全住宅市場、住宅補貼等所費資金龐大,為避免住宅業務經費遭受財政運用之排擠或有中斷經費之虞,特於《住宅法》第7條明定各級主管機關得設置「住宅基金」,提供穩定財源以因應政策推動。 
(二)《住宅法》第二章「住宅補貼」(《住宅法》第8條至第13條),明定住宅補貼之種類、申請條件、辦理方式及定期查核機制。其主要規定:
1、為協助一定所得以下家庭或個人獲得適居之住宅,《住宅法》第8條明定政府提供五種補貼方式,包括:「自建住宅貸款利息」、「自購住宅貸款利息」、「承租住宅租金」、「修繕住宅貸款利息」、「簡易修繕住宅費用」,並明定同一家庭同一人符合《住宅法》第9條要件,並檢具相關證明文件後申請。
2、為避免重複補貼或有虛偽申報的情況發生,《住宅法》第13條明定政府停止補貼及追繳已核發補貼之規定,避免失去公平效率之住宅補貼政策建立之目的。
(三)《住宅法》第三章「社會住宅」(《住宅法》第14條至第32條),明定關於「社會住宅」的辦理方式、核准程序、民間興辦者之獎勵及優惠、經營管理、收費及得終止租約之情形。其主要規定:
1、為因應發展出租住宅,落實獎勵民間興辦及政府興辦適合弱勢住宅之目標,推行社會住宅,避免發生「供過於求」之可能而產生浪費,特於《住宅法》第14條規定,直轄市、縣(市)主管機關應綜合考量市場供需情形、承租住宅補貼辦理情形等,做為民間申報或政府自辦興建之參考依據。
2、《住宅法》第17條明定民間興辦「社會住宅」,需用公有非公用土地或建築物時,得由公產管理機關以出租、設定地上權提供使用,並予優惠,另外於《住宅法》第18條至第20條,規定民間新建、增建、改建、修建或修繕社會住宅,直轄市、縣市主管機關可提供住宅貸款利息、部分建築費用或營運管理費用;如有融資必要,亦可向主管機關申請中長期資金;另於興建或營運期間之地價稅,亦可適當予以減徵。
3、考量政府資源有限及民間仍有大量之空閒住宅,《住宅法》第22條明定,直轄市、縣(市)主管機關可視社會住宅之需求情形,分別以:(1)新建;(2)利用公共建物增建、修建、修繕、改建;(3)接受贈與;(4)租購民間房屋四種方式取得「社會住宅」。
4、《住宅法》第27條明定,直轄市、縣(市)主管機關興辦之社會住宅,得自行或委託經營管理。
5、為保障社會住宅承租者之機會,《住宅法》第28條明定承租者應以無自有住宅或一定所得、財產基準以下之家庭或個人為限,且針對租金、租期、續租等細節規定,應以直轄市、縣(市)另訂辦法詳加規定。
6、民間興辦社會住宅因故無法繼續經營,《住宅法》第31條明定,社會住宅之經營者對於入住之特殊身分者,應給予安置,如無法安置,則由直轄市、縣(市)目的事業主管機關協助安置,如經營者不願配合,主管機關得課以罰鍰,於必要時逕予「接管」。
7、為有效管理社會住宅品質,《住宅法》第32條明定社會住宅如符合「已不符承租社會住宅之資格」、「將住宅部分或全部轉租或借予他人居住」、「改建、增建、搭蓋違建、改變住宅原狀或變更為居住以外之使用」、「其他違反租約規定之行為,經通知後三十日內仍未改善」、社會住宅之經營者得隨時終止租約收回住宅。
(四)《住宅法》第四章「居住品質」(《住宅法》第33條至第38條),明定基本居住水準與住宅性能評估制度之制定及補助或獎勵推動提升住宅環境品質是項之規定。其主要規定:
1、為落實整體住宅政策之內涵,特於《住宅法》第33條明定:直轄市、縣(市)主管機關或目的事業主管機關得補助或獎勵興建具地方特色(如客家、閩南、原住民等)或風格之住宅,以營造當地獨特建築景觀與風貌。
2、為避免過度擁擠的居住環境,特於《住宅法》第34條第1項明定由中央主管機關訂定「基本居住水準」。而所謂「基本居住水準」,係以居住空間及居住規模為衡量因子,考慮家庭各成員擁有私人空間、家庭公共空間等,此一基本居住水準之訂定,可協助各級政府評定居住狀況,作為擬訂住宅政策與補貼之依據,並於每四年檢視修正,因應社會所需。
3、為提高各地政府積極參與推動居住環境之改善,特於《住宅法》第36條明定中央主管機關得定期舉辦直轄市、縣(市)居住環境改善之評鑑、獎勵與競賽,並依評鑑結果作為補助經費之參考。
4、由於住宅不易由外觀評估其安全、健康、便利與舒適性,故於《住宅法》第37條規定,可由專業機構提供標準及標章,藉此提升住宅品質與健全房地產市場。
5、為推動「無障礙之住宅」,特於《住宅法》第38條明定中央主管機關應訂定無障礙住宅之設計基準及獎勵辦法。
(五)《住宅法》第五章「住宅市場」(《住宅法》第39條至第44條),明定住宅市場與其他相關資訊之蒐集及對於住宅供需失衡之地區得採取市場調節措施之規定。其主要規定:
1、為了解住宅市場供應情形、住宅品質、住宅滿意度等相關住宅資訊,特於《住宅法》第39條第1項明定政府應定期蒐集住宅市場及其他相關資訊,並定期公布,作為政府決策、民眾購屋、業者投資、銀行授信與學界研究之參考,另於同法第2項明定各機關、公會及團體,應配合提供相關資訊,同法第4項明定政府應獎勵非營利組織、學術機關提供非營利之住宅相關資訊服務。
2、為穩定住宅市場之必要性調節,特於《住宅法》第40條明定,主管機關應定期蒐集、分析住宅市場供需狀況,對於住宅供需嚴重失衡地區,分析問題癥結所在,採取必要調節措施。
3、為獎勵民間興辦或自行興辦社會住宅,特於《住宅法》第41條明定,直轄市、縣(市)機關應將社會住宅相關資訊(如區位、戶數、入住者資格、租金)等建置網頁,並予公開。
4、《住宅法》第42條明定,中央及直轄市、縣(市)應鼓勵法人或個人,對無自有住宅或住宅條件亟待改善之人等,提供承租或購買適當住宅之市場資訊。 
5、為促進租屋市場之健全發展,特於《住宅法》第44條明定中央及直轄市、縣(市)主管機關應研擬住宅租賃發展政策,針對租賃相關制度及專業服務,研擬短、中長期計畫;並就租屋市場資訊、媒合服務、專業管理協助及糾紛諮詢等提供相關服務。
(六)《住宅法》第六章「居住權利平等」(《住宅法》第45條至第47條),明定「住宅歧視」之情事、申訴處理機制及相關處罰規定。其主要規定:
1、《住宅法》第45條明定,任何人應享有公平之居住權利,不得有歧視待遇。
2、住宅使用人有因需要或合法使用住宅空間之權利,任何人(包括住戶、鄰戶)均不得拒絕或妨礙,特於《住宅法》第46條明定住宅使用人可為下列行為:「自費從事必要之居住或公共空間無障礙修繕」、「因協助視覺功能障礙者之需要飼養導盲犬」、「合法使用住宅之專有部分及非屬約定專用之共用部分空間、設施、設備及相關服務」。
3、住宅使用權人如行使上開權利遭拒絕,均可向主管機關提出申訴(參見《住宅法》第47條)。
(七)《住宅法》第七章「附則」(《住宅法》第48條至第54條),明定主管機關依本法就公有土地及建築物所為之處分、設定負擔或超過十年期間之租賃,排除相關公產管理法令之適用;及政府原辦理之各類住宅補貼之後續處理方式。其主要規定:
1、為使公有土地得以充分利用,特於《住宅法》第48條規定,中央及直轄市、縣(市)主管機關,以租賃或設定地上權方式提供公有土地或建築物予民間興辦社會住宅、讓售公有土地、或與鄰地交換分合時,其處分、設定負擔或超過十年期間之租賃,不受《土地法》第25條、第104條及第107條規定、國有財產法第28條及地方政府國有財產管理法令之限制。
2、為維護民眾權益,特於《住宅法》第49條第1項明定,原已申請辦理政府之各類住宅補貼,包括:國民住宅、勞工住宅、軍眷住宅、公教住宅、原住民住宅、農漁民住宅、1500億元優惠購屋貸款專案、金融機構辦理二兆元優惠購屋貸款專案、九二一震災災民重建家園貸款專案、三三三專案青年購屋貸款、九十七年度鄉村地區住宅修繕及興建補貼、青年安心成家方案,將繼續辦理至終止利息補貼為止。

三、《住宅法》預期可達到之效果
(一)將只租不售的「社會住宅」法制化
《住宅法》明定由政府興辦或獎勵民間興辦之「社會住宅」,確認「只租不售」的基本原則,至少要提供10%比例給特殊情形或身份者,包括低收入戶、特殊境遇家庭、育有未成年子女3人以上、65歲以上老人、身心障礙者、受家暴者等弱勢團體居住,偏向社會福利政策。 
(二)提供住宅補貼方式
政府提供一定所得及財產以下民眾,可申請自建住宅貸款利息、自購住宅貸款利息、承租住宅租金、修繕住宅貸款利息及簡易修繕住宅費用等補貼;同一年度僅得擇一辦理,一定年限內以申請一次為限,避免資源重複使用,也促使所需民眾均可獲得適當補貼。
(三)激勵民間主動興辦社會住宅
中央及地方主管機關為穩定住宅市場,在供需失衡的地區,得視實際情形採取興建住宅或其他必要的市場調節措施,招商方式、售價與租金方式、申請資格等,由中央主管機關訂定(《住宅法》第40條),且鼓勵民間興辦社會住宅,主管機關提供優惠,例如《住宅法》第17條至第20條規定,藉此鼓勵民間興辦社會住宅。
(四)訂定基本居住水準
中央主管機關應該參考國外的作法,依照單位面積居住人數、家庭各成員私有空間(臥房數)、家庭公共空間(衛浴、廚房、餐廳數),來訂定基本居住水準,並大力推動無障礙住宅,另外促進整體住宅景觀之營造,得補助或獎勵興建具有客家、閩南、原住民等地方特色住宅。
(五)住宅市場資訊健全化
為引導住宅市場健全發展,政府應定期蒐集、分析住宅市場、交易價格等其他相關資訊,並定期公布數據供民眾查詢,給予住宅及不動產市場資訊揭露之法源。
(六)確保民眾居住權利
確認居住為基本人權,任何人皆應享有公平居住權利,對於住宅的承租戶承買戶或借款人不得有歧視對待,包括無障礙修繕、導盲犬之飼養等,均不得有拒絕之行為,違者可處新台幣10萬元以上50萬元以下之罰鍰(《住宅法》第57條)。

四、《住宅法》之存在的問題
(一)「扶助弱勢」是社會住宅的核心價值,《住宅法》草案階段,民間團體希望推動社會住宅比例應達至少「30%」,但於立法院三讀時卻遭行政部門「刪減」保障弱勢比例為10%,因此,《住宅法》能否能發揮社會福利政策目的,值得觀察。
(二)社會住宅不應只是鼓勵民間興建硬體建設而已,而是 弱勢族群遷入後,這個社區未來要如何規劃與管理的問題,更值得重視。依據《住宅法》第27條,直轄市、縣(市)興辦社會住宅,得自行或委託經營管理,但是由哪個單位管理或者委託哪個民間單位經營管理,《住宅法》並未規範,且未來經營管理費用的來源何在,《住宅法》並未規定。
(三)為促進住宅市場資訊透明化,《住宅法》第39條至第44條,對於業者隱匿、不提供乃至於提供不正確市場資訊,欠缺規範「罰則」,因此能否發揮實質效果,亦有待觀察。
(四)針對人民的居住權利,現行常發生的居住歧視行為,例如身體或精神障礙、老年養護中心等,最容易遭受房東拒絕出租,甚或鄰居擔心房價下跌而群起驅出社區,甚或銀行擔心這些身心障礙之人無力支付利息而拒絕貸款,諸多歧視問題在《住宅法》中均未加以保護,卻僅針對無障礙空間、導盲犬等明文保障,因此是否能確實落實「反居住歧視」政策,亦係觀察重點。

五、結論
(一)住宅補貼的權屬中立原則部分
報告人主張應將住宅補貼資源分配逐漸加重租金補貼部分;然而,《住宅法》第8條明揭住宅補貼總計五種,分別為:自建住宅貸款利息、自購住宅貸款利息、承租住宅租金、修繕住宅貸款利息、簡易修繕住宅費用,並未偏重購屋補貼;況且,《住宅法》第4條第2項針對住宅租金與自購住宅貸款利息補貼之額度,已經考量社會資源的合理分配,是要依照居住地區合理住宅價格租金水準、受補貼家戶之所得、人口數量與弱勢狀況,以及合理負擔能力標準等,計算合理補貼額度,並於第3項要求主管機關應於本法施行後二年內,完成相關價格租金資料蒐集、負擔標準與合理補貼金額計算方式之建立,並非特別偏重於某一住宅權屬。如果僅偏重租金之補貼,反而使無自有住宅者更無機會取得自有住宅,恐怕不是《《住宅法》》立法宗旨。
(二)多元型式之社會住宅部分
同意報告人的見解,政府可以獎勵民間業者或是一般家庭加入社會住宅房東(Social Landlords)行列,出租給具有社會住宅資格的承租者。而成為社會住宅房東者則可以考慮給予租稅優惠,如此可以減輕政府興辦社會住宅資金短缺的壓力,亦可以達到活化空屋的效果,同時對於10%比例之特殊情形或弱勢身分者居住,因為社會住宅承租者選擇與一般家庭混合居住,有效達到去標籤化的效果,這一點頗值得贊同。
(三)第三部門組織的住宅協助
同意報告人的見解。事實上,關於社會住宅未來的營運管理是一個困難的問題,也是本文前述所擔憂的部分,而報告人提出住宅政策的執行除了政府部門的持續推動外,也需要民間的力量來配合,在民間部門中,除了一般私人與企業組織之外,亦包含第三部門組織,即是所謂的非營利組織(Non-profit Organizations)與非政府組織(Non-government Organizations)積極介入住宅業務,並有效替代政府角色,例如英國的住宅協會(Housing Associations)已經成為最大的社會住宅房東(Social Landlords)取代政府來執行與管理社會住宅業務,這點能解決本文前所疑慮之處,故值得贊同。
(四)居住、工作與生活選擇之保障部分
報告人主張政府透過住宅補貼方式,來保障經濟與社會弱勢家庭的居住權利。就住宅補貼的積極作用而言,除了要補貼經濟與社會弱勢家庭獲得合宜且負擔得起的住宅外,亦要幫助這些家庭能夠自立生活,脫離貧窮。本文對此雖表贊同,然而是否於《《住宅法》》內並予推行落實?或是應由其他配套措施辦理?報告人並未具體介紹與說明。事實上,關於幫助弱勢家庭脫離貧窮,《《住宅法》》僅其中一環,其餘仍需由政府輔導就業及諸多社會福利措施共同協助促成。

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