台北市政府對老舊危險建築的防範地震災情措施應採取積極行動

一、前言

     2月19日晚上10時47分時，宜蘭縣政府西南方19.1公里處發生了規模5.3地地震，台北市明顯感受到它的威力，由於其深度46.5公里未如花蓮深度10公里造成的傷害慘重，但已令人心驚膽跳，由於今年國運屬下下籤，政府更應提高防範地震災情地準備。由於地震發生頻率如此高，根據中英氣象局及美國地震局發布的資料，我們發現從南投經花蓮到宜蘭的弧狀線上屬地震高危險區。台北市雖不再此區上，但由宜蘭規模5.3地較深層地震已明顯影響台北建築物地搖晃，台北市政府並未加強地震災情演練及向民眾宣導防範地震嘗試是不好的。

    柯文哲市長任內未積極進行都更計畫，亦未對老舊大樓進行地震強度評估，但台北市的老舊危險建築有兩項危機及一項缺失，第一項危機就是頂樓加蓋違章房間出租，發生多次大火讓逃生困難住客喪生火窟，第二項危機是老舊建築因早期施工方式、施工材料及建築法規與現今不同，能否抗拒地震有很大疑問?缺失是指整體市容受到老舊建築物的影響，給人落後的感覺，依據美國地震局統計一百年來低震數據，台灣地震發生的震源位置多在花蓮外海及南投中央山脈一帶，臺北盆地鮮有地震源發生，1999年9月21日台灣發生規模7.3的921地震影響全台，台北市的八德路東星大樓崩塌造成87人死亡，是2016年維冠金龍大樓倒塌造成115人死亡之前，全臺灣傷亡最嚴重的建築物崩塌災難。台北市應記取此教訓，做好地震防災準備，不可輕忽。

二、地震災情分析及防範

(一)   建築物使用執照發放後再做大型改建影響結構安全

    東星大樓受災戶認為因第一銀行進行整修時，打除部分樑柱，造成整棟大樓的一樓及地下室主樑結構被破壞，是大樓震垮的主因。另外，主張向台北市政府要求國家賠償乃因主管機關未善盡監督職責，放任第一銀行破壞結構，也未強力取締頂樓賓館違法使用，任其置放超重水塔於樓頂，大樓結構上重下輕釀成災難。雲翠大樓的二樓被改造為「漂亮生活會館」，當成旅店經營，一樓則開設火鍋店；這些營業用途的設計，都可能為了「挑高」設計改變原來的樑柱或牆壁結構，而失去原本的完整支撐效果。台南維冠金龍大樓的倒塌也可能因為一樓牆壁被打掉有關。

(二)偷工減料

    東星大樓事後經台北市土木技師公會鑑定，東星大樓崩塌主因為混凝土強度不合格、施工不當及設計疏失，導致耐震能力不足。台南維冠金龍大樓也因其建造過程偷工減料、非法借牌給他人。

(三)建在斷層帶上或不良地質上

    這次花蓮地震，共有雲翠、統帥等四棟大樓倒塌，已知奪走十條人命，另有七人失聯，這些建築主要均位在米崙斷層帶上，但大樓結構設計也都可能暗藏凶險。不肖業者在不良地質條件上建造品質欠佳的建築的例子很多，有些泥灘地、河川地、或順向坡地，經過業者數年的「養地」和「改造」，都能堂皇蓋起樓房出售，居然都能獲得政府核發建照，這也是要檢討的。

(四)檢討

    花蓮及台南地震死傷慘重的原因是倒塌的建築幾乎全是高樓？高樓人員聚集較多故造成死傷亦較多。以此次災情最嚴重的雲翠大樓為例，大樓高12層，經歷一場規模六的地震，附近的老屋平房都安然屹立，唯獨這座巍峨高樓瞬間傾倒，且葬送了不少寶貴生命。所以政府對於大樓的管理必須加強，發照前固然要仔細檢查，但整修及改建更要列為管制重點。若明知某些建築存在結構不良的風險，政府即使不能強制業者拆除重建，至少可以要求他們設法改善或提供補強意見，務必達到符合公共安全的標準，保護人民的生命和財產安全，是政府的基本責任。

三、都更的困難

    台灣現行僅依賴《都市更新條例》，無法有效因應都市更新不同尺度、對象之課題，諸如都市更新、策略重大地區再開發、都市防災、建築重建、建築整建維護等，對照日本都市再發開法制體系，台灣打算推動的老屋重建，第一個要思辯的問題是：老屋重建就是「防災都更」嗎？很清楚的，日本並不這樣認為，因此其在都市再開之下、建物重建之上，制定《密集市街地防災整備促進法》這個專法，「防災型都更」的重點不是老屋重建，而在建立特定防災街區的整備制度。

    由於防災街區整備地區計畫涉及公共利益實現與私權人整合調處，政府角色要積極介入與協助。首先，如位於政府劃定的防災地區，針對該地區明確有危險的房屋，基於災害排除之必要，不迴避政府積極介入的責任。老屋重建相當困難，根據日本學者意見，大部分的老屋重建成功案例，都是區位良好，透過容積獎勵，重建後戸數增加，可出售這些增加的戸數，並以賣得價款抵充工程費用，相對的就可以減輕區分所有人的負擔，然而這種重建成功的案例事實上並不容易。日本於1995年制定《耐震改修促進法》，對於無法重建或尚無需重建的老屋，鼓勵進行耐震改修，以提高住宅質量。日本各大城市高聳的大廈都是針對不同地區的目標、課題，經由都市計畫指定、透過都市設計手段來達成的。由開發者提出有創意的設計，以及對外部的貢獻，給予不同程度放寬容積率獎勵。

    「老屋重建」政策的另一個困難是重建都要百分百同意嗎？依日本《區分所有法》規定，公寓大廈之重建只須分別得到區分所有者以及表決權的4/5以上同意。看似跟台灣都更所說的多數決類似，但差別在於，日本對「重建」必要性有嚴謹的認定要件，須經耐震診斷，判明耐震性不足、對全體所有權人「有急迫性」；且採耐震改修「費用過大」不符效益，才有重建發起的正當性，也才可適用多數決。行政院通過修正都更條例，明定拆釘子戶程序，未來只要有一人不同意都更，就要舉辦強制聽證，若經過3道程序仍無法解決爭議時，政府可代為拆遷，但明訂地方政府須在60天內協調拆除有關事項。都更最好是都贏才利於執行，像柯文哲市長這樣拖拖拉拉，一事無成會影響市民安全。