著作權法第9條「公文」之解釋

壹、  智慧局之問題

本局接獲教育部來函，就維基網站請求將該部十二年國民基本教育網所公告之「十二年國民教育七個面向」（http://12basic.edu.tw/news_detail.php?code=01&sn=468）整理至其網站一事，詢問是否涉及著作權法第9條第2項概括規定之適用？

按上述「十二年國民教育七個面向」係教育部為利十二年國民基本教育政策推動，由所屬之各單位制定之方案彙整而成，經部長簽核後公告及陳報行政院。本案經電洽教育部承辦人，獲告該部編製該方案並無法源依據，方案內容係前述各單位分別邀集學者專家開會討論後所擬定，再提交教育部彙整。

請問本方案內容是否屬著作權法第9條所定，不得為著作權標的之公文書？

貳、  蕭雄淋律師之個人意見

一、「十二年國民教育七個面向」是否具有著作權法第9條第1項第1款之「公文」性質？

（一）    著作權法第9條規定：「下列各款不得為著作權之標的︰一、憲法、法律、命令或公文。二、中央或地方機關就前款著作作成之翻譯物或編輯物。三、標語及通用之符號、名詞、公式、數表、表格、簿冊或時曆。四、單純為傳達事實之新聞報導所作成之語文著作。五、依法令舉行之各類考試試題及其備用試題（第1項）。」「前項第一款所稱公文，包括公務員於職務上草擬之文告、講稿、新聞稿及其他文書（第2項）。」上述「「十二年國民教育七個面向」，既無法源依據，則非屬著作權法第9條第1項第1款之「憲法、法律、命令」，然而是否屬於第9條第1項第1款之「公文」？

按著作權法第9條第2項規定：「前項第一款所稱公文，包括公務員於職務上草擬之文告、講稿、新聞稿及其他文書。」本題「十二年國民教育七個面向」，係由教育部「所屬之各單位制定之方案彙整而成，經部長簽核後公告及陳報行政院」，是否即屬著作權法第9條第2項之「文告」或「其他文書」？如果答案為肯定，則上述「十二年國民教育七個面向」，自然無著作權，維基百科無待教育部授權，即得使用。

然而著作權法第50條規定：「以中央或地方機關或公法人之名義公開發表之著作，在合理範圍內，得重製、公開播送或公開傳輸。」如果本題之「十二年國民教育七個面向」，係指著作權法第50條之「以中央或地方機關或公法人之名義公開發表之著作」，僅係得為合理使用之標的，而非「不得為著作權之標的」，二者法律效果顯有不同。

（二）    伯恩公約（1971年巴黎條款）第2條第4項規定：「立法上、行政上及司法上之公文書及該公文書之官方的翻譯物，其著作權之保護，依同盟國之法令定之。」依伯恩公約指南針對此一規定，僅提及行政性質之公文，並非准許成員國拒絕保護所有政府出版物（如教科書），在實務上對於法律、行政法規和司法判決的原文或譯文進行重製，通常無任何限制。因此，世界各國著作權法多有類似此條之規定。

日本著作權法第13條規定：「符合下列情形之一之著作，不得依本章規定為權利之標的：一、憲法及其他法令。二、國家或地方公共團體之機關或獨立行政法人（即獨立行政法人通則法（平成11年法律第103號）第2條第1項所規定之獨立行政法人，下同）所發布之告示、訓令、通告及其他類似此等之物。三、法院之判決、決定及審判，以及行政廳準用裁判程序所為之裁決及決定。四、由國家或地方公共團體之機關或獨立行政法人所作成對前三款之翻譯物或編輯物。」

又日本著作權法第32條第2項規定：「國家或地方公共團體之機關、獨立行政法人或地方獨立行政法人，以為使一般人所周知為目的，在其著作名義下所公開發表之情報資料、調查統計資料、報告書或其他相類似之著作物，新聞紙、雜誌或其他刊行物為作說明資料，得加以轉載。但有禁止轉載之表示者，不在此限。」

依民國81年著作權法修正之行政院草案說明，著作權法第9條及第50條均參考日本著作權法而修正。上述日本著作權法第13條第2款規定，與我國著作權法第9條第1項之「公文」相當。而日本著作權法第32條第2項與我國著作權法第50條規定相當。

上述日本著作權法第13條第2款之「國家或地方公共團體之機關或獨立行政法人（即獨立行政法人通則法（平成11年法律第103號）第2條第1項所規定之獨立行政法人，下同）所發布之告示、訓令、通告及其他類似此等之物。」依日本學者解釋：

1、    第13條第2款，係「傳達行政廳意思之公文書」、「國家機關為權限行使，使國民知悉為目的而發出之文書」，包含照會、回答、行政實例等。至於教育白皮書等報告書，與一般著作權具有同樣的商品價值，係屬著作權法第32條第2項之範圍。又如國家、地方公共團體、獨立法人、行政法人等，使國民、住民所周知所作成的公關資料、宣傳資料、調查統計資料、已公開發表之報告書等，亦係著作權法第32條第2項之範圍。

2、    第13條第2款，係具有「告知機能」、「因成為國民權利義務之基準，本來應使其廣為周知」，故不得為著作權之標的。行政機關此項有關國民之權利義務之業務之遂行所發布之意思，與白皮書等報告書與國民的權利義務無直接關係，僅係行政服務之一環不同。白皮書應解為係著作權法第32條第2項之對象。公家機關發行之文書，如果具有高度之學術意義，非必有一般人廣為周知之性質，此有關學術之著作，受著作權之保護。

3、    第13條第2款，係指直接或間接，深深與國民之利益相關，使國民廣為知悉、正確理解之必要，影響國民權利義務，而由行政機關之管轄權限下所發布之文書。至於國家或地方公共團體，使國民及住民廣為周知所作成之文書，如白皮書及報告書等，與通常之著作相同，受著作權法之保護。

（三）    本題「十二年國民教育七個面向」，究係具有「傳達行政廳意思之公文書」、「國家機關為權限行使，使國民知悉為目的而發出之文書」、「成為國民權利義務之基準」之公文書，抑或與國民之權利義務無直接關係，如白皮書等僅具有行政服務性質的政府宣導資料？前者應為著作權法第9條第1項第1款之「公文」，後者應為著作權法第50條之「以中央或地方機關或公法人之名義公開發表之著作」。

基於本題「十二年國民教育七個面向」，既無法源基礎，且方案內容係各單位分別邀集學者專家開會討論後所擬定，具有機關宣傳資料之性質，而以機關名義在網站公開發表，不問學者專家是否為共同著作人之一，本人較傾向認定係屬著作權法第50條規定之「以中央或地方機關或公法人之名義公開發表之著作」。

（四）    本題所以不宜認定係著作權法第9條第1項第1款之公文，理由主要有二：

1、    公文係完全由公務員基於職務之行使所作成，本題「十二年國民教育七個面向」，尚邀集學者專家開會討論後所擬定，機關所採用學者專家究係僅為意見、觀念，抑或包含表現形式，並不明確。如果機關係整理學者專家之發言或書面意見而擬成「十二年國民教育七個面向」，機關雖有編輯著作，而學者專家之原著作，並未喪失，定性為不得為著作權標的之公文，似未妥當。

2、    「十二年國民教育七個面向」，既無法源依據，不具國民權利義務之基準性質，反而較像具白皮書性質之政府宣導資料，且以機關名義在網站公開發表，較宜認定係第50條之有著作權之著作。

二、教育部得否就「十二年國民教育七個面向」，授權給維基百科？

（一）    著作權法第10條之1規定：「依本法取得之著作權，其保護僅及於該著作之表達，而不及於其所表達之思想、程序、製程、系統、操作方法、概念、原理、發現。」「十二年國民教育七個面向」內容係教育部各單位分別邀集學者專家開會討論後所擬定，再提交教育部彙整。如果學者專家僅係提供意見或思想，而教育部所屬單位依據學者專家意見，用自己的文筆整理，則學者專家並無著作權。著作權屬於國家所有，教育部為管理機關，教育部授權給維基百科，自無問題。

（二）    著作權法第7條規定：「就資料之選擇及編排具有創作性者為編輯著作，以獨立之著作保護之（第1項）。」「編輯著作之保護，對其所收編著作之著作權不生影響（第2項）。」，如果學者專家所提之意見，單位詳為記錄，並將記錄整理成「十二年國民教育七個面向」，則國家擁有編輯著作之著作權，學者專家擁有原著作之著作權。學者專家雖同意教育部以教育部名義公開發表，但不代表教育部有權利授權。就「十二年國民教育七個面向」編輯著作之原著作，學者專家仍有同意授權與否之權利。

三、未得教育部同意，維基百科得否就「十二年國民教育七個面向」為合理使用？

（一）    著作權法第50條規定：「以中央或地方機關或公法人之名義公開發表之著作，在合理範圍內，得重製、公開播送或公開傳輸。」上開規定之合理使用範圍，解釋上應較著作權法其他合理使用之範圍（如第52條）為寬，如果維基百科就部分內容為重製、公開傳輸，應得主張著作權法第50條，僅須依第64條規定註明出處。但如果就全部「十二年國民教育七個面向」為重製及公開傳輸，不得主張著作權法第50條規定。

（二）    著作權法第65條第1項規定：「著作之合理使用，不構成著作財產權之侵害。」第2項規定：「著作之利用是否合於第四十四條至第六十三條規定或其他合理使用之情形，應審酌一切情狀，尤應注意下列事項，以為判斷之基準：一、利用之目的及性質，包括係為商業目的或非營利教育目的。二、著作之性質。三、所利用之質量及其在整個著作所占之比例。四、利用結果對著作潛在市場與現在價值之影響。」基於ac維基百科係非營利團體，而「十二年國民教育七個面向」具有宣傳資料性質，並未對外販售，無潛在市場之衝突問題。再參酌美國著作權法第105條規定，聯邦政府之著作無著作權，及日本著作權法第32條第2項並無數量的限制的立法意旨，維基百科之使用，應認為著作權法第65條第2項之「其他合理使用」。惟因合理使用之一般條款之認定，屬於法院之權限，最後應由法院認定之。

四、以上係個人意見，謹供參考。

（原文發表於：蕭雄淋說法，網址：http://blog.ylib.com/nsgrotius/Archives/2012/05/23/20095，2012/05/23）